Tratto da: Lavoripubblici
Se il disciplinare di gara indica un determinato CCNL, l’operatore economico può applicarne un altro? L’equivalenza tra contratti si verifica istituto per istituto, voce per voce? Oppure è sufficiente individuare due differenze per sostenere la non equivalenza? E ancora: il giudice può sostituirsi alla stazione appaltante nel confronto tra contratti collettivi?
Il tema dell’applicazione del contratto collettivo negli appalti pubblici non è nuovo. Già il d.lgs. n. 50/2016 imponeva il rispetto dei CCNL stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative e collegava il costo della manodopera ai minimi salariali definiti dalla contrattazione collettiva. La coerenza tra attività oggetto dell’appalto e contratto applicato rappresentava quindi un principio già radicato nel sistema, che con il d.lgs. n. 36/2023 è stato reso più esplicito e strutturato.
In particolare, l’art. 11 del nuovo Codice impone alla stazione appaltante di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile, ma consente all’operatore economico di applicarne uno diverso, purché dichiari l’equivalenza delle tutele economiche e normative, attribuendo alla stazione appaltante il compito di verificarne la sussistenza.
Eppure, nella prassi, non è raro che il confronto tra CCNL venga condotto in modo frammentato, isolando singoli istituti per sostenere la non equivalenza.
In questo scenario si inserisce la sentenza del TAR Piemonte, sez. Torino, 30 gennaio 2026, n. 170 che, affrontando direttamente il metodo di valutazione dell’equivalenza contrattuale chiarisce:
- come debba essere condotto il confronto tra contratti collettivi;
- quale sia il perimetro della discrezionalità tecnica della stazione appaltante;
- quali siano i limiti del sindacato giurisdizionale.
La controversia è nata nell’ambito di una procedura di gara per l’affidamento di un appalto misto di lavori e servizi. Negli atti di gara la stazione appaltante aveva individuato uno specifico contratto collettivo nazionale di lavoro quale riferimento per l’esecuzione delle prestazioni oggetto dell’appalto.
L’aggiudicataria, tuttavia, aveva dichiarato di applicare un CCNL diverso rispetto a quello indicato nel disciplinare, sostenendone l’equivalenza ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023.
Un’altra concorrente ha quindi impugnato l’aggiudicazione, sostenendo che il contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria non garantisse tutele economiche e normative equivalenti e che le differenze riscontrabili su alcuni istituti contrattuali – scatti di anzianità, congedi, formazione, disciplina del lavoro supplementare – dimostrassero l’assenza di equivalenza. Proprio per questo, secondo la ricorrente, la stazione appaltante avrebbe dovuto disporre l’esclusione dell’offerta per violazione dell’art. 11 del Codice.
Il TAR è stato quindi chiamato a rispondere a una questione precisa: la verifica di equivalenza può essere sindacata scomponendo i contratti in singoli istituti e valorizzando differenze puntuali, oppure deve essere valutata nel suo complesso, riconoscendo un margine di discrezionalità tecnica alla stazione appaltante?
Il punto di partenza è l’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina in modo espresso il tema del contratto collettivo applicabile negli appalti pubblici.
La norma del Codice dei Contratti Pubblici prevede che la stazione appaltante individui negli atti di gara il contratto collettivo nazionale e territoriale di riferimento per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto. L’operatore economico, in linea generale, è tenuto ad applicare quel contratto.
Il sistema, tuttavia, non è rigido, perché consente una soluzione alternativa: l’operatore può applicare un diverso contratto collettivo, a condizione che dichiari l’equivalenza delle tutele economiche e normative rispetto a quello indicato negli atti di gara.
La norma non richiede un’identità formale tra contratti collettivi, né impone una coincidenza testuale delle clausole. Parla, invece, di equivalenza delle tutele. Il riferimento non è alla struttura del contratto, ma al livello di protezione complessivamente garantito al lavoratore.
Il legislatore non ha quindi costruito un sistema di perfetta sovrapponibilità, ma ha valorizzato la dimensione sostanziale delle garanzie economiche e normative.
In questo senso, il tema dell’equivalenza si intreccia con altre disposizioni del Codice, in particolare con l’art. 41, che impone la separata indicazione dei costi della manodopera e la loro verifica in sede di gara. L’applicazione di un CCNL diverso può incidere direttamente sulla struttura dei costi e, quindi, sulla dinamica concorrenziale. Per questo la verifica da parte della stazione appaltante assume un ruolo centrale.
Nel valutare la censura proposta dalla ricorrente, il TAR ha ritenuto necessario chiarire preliminarmente quale fosse il corretto significato da attribuire alla nozione di “equivalenza” di cui all’art. 11 del d.lgs. 36/2023, poiché proprio dalla definizione del parametro normativo dipendeva la tenuta dell’intero impianto impugnatorio.
Il Collegio ha osservato che la disposizione non impone una identità tra contratti collettivi, né richiede una coincidenza testuale delle singole clausole, ma fa riferimento all’equivalenza delle tutele economiche e normative, espressione che rinvia a un confronto di tipo sostanziale e non meramente formale. In questo senso, l’equivalenza non può essere verificata attraverso un raffronto parcellizzato tra singoli istituti, bensì attraverso una valutazione unitaria dell’assetto complessivo delle garanzie riconosciute ai lavoratori.
È proprio in questa prospettiva che la sentenza ha affermato la necessità di un “giudizio complessivo e non atomistico delle tutele economiche e normative garantite”, chiarendo che la mera individuazione di differenze tra clausole contrattuali non è sufficiente a dimostrare la non equivalenza, ove non sia provato che tali scostamenti determinino un livello complessivo di tutela inferiore.
Muovendo da questa impostazione metodologica, il TAR ha quindi esaminato le specifiche differenze evidenziate dalla ricorrente, rilevando che alcune di esse non presentavano carattere peggiorativo in termini assoluti, mentre altre dovevano essere lette all’interno dell’intero impianto regolatorio del contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria. Ne è derivata la conclusione che il confronto non potesse essere condotto isolando singole disposizioni, ma dovesse tener conto dell’equilibrio complessivo risultante dal contratto nel suo insieme.
A questo snodo si collega il tema del perimetro del sindacato giurisdizionale. Il Collegio ha qualificato la verifica dell’equivalenza come espressione di discrezionalità tecnico-valutativa della stazione appaltante, trattandosi di un’attività che implica una comparazione tra discipline contrattuali complesse e non riducibili a un mero riscontro aritmetico. Proprio per questa ragione, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, ma può intervenire soltanto qualora la scelta risulti affetta da manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, senza poter “sovrapporre una diversa comparazione tecnica a quella effettuata dall’amministrazione”.
Nel caso concreto, il TAR ha ritenuto che la stazione appaltante avesse effettivamente svolto un’analisi comparativa e che la motivazione resa non presentasse profili di evidente incongruità; la ricorrente, al contrario, si era limitata a proporre una diversa lettura delle discipline contrattuali, senza dimostrare l’esistenza di un abbassamento complessivo delle tutele o di un vizio macroscopico nell’istruttoria.
Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità della valutazione effettuata dalla stazione appaltante sull’equivalenza tra CCNL.
Come affermato dal Collegio, l’equivalenza non può essere oggetto di un’analisi atomistica, scomponendo i contratti in clausole e verificando se coincidano voce per voce. La valutazione attiene invece al complesso delle tutele economiche e normative garantite ai lavoratori, e si colloca nell’ambito della discrezionalità tecnico-valutativa dell’amministrazione.
L’art. 11 si inserisce così in un impianto normativo che tutela il lavoro ma, al tempo stesso, non comprime oltre misura la libertà organizzativa dell’impresa. Se l’equivalenza fosse intesa come identità, si finirebbe per cristallizzare l’applicazione di un solo contratto collettivo possibile, con effetti distorsivi anche sul piano concorrenziale.
