Il CdS chiarisce quando i muri di contenimento assumono rilevanza edilizia come nuova costruzione, escludendone la natura pertinenziale e definisce quando è necessario il permesso di costruire

La realizzazione di muri di contenimento è spesso percepita come un intervento accessorio o di sistemazione del terreno. Tuttavia, la qualificazione urbanistico-edilizia di tali opere non è sempre neutra e può incidere in modo rilevante sull’assetto del territorio. La sentenza n. 178/2026 del Consiglio di Stato affronta il tema della necessità del titolo edilizio per la costruzione di muri di contenimento e opere accessorie, chiarendo quando tali interventi assumano rilievo come nuova costruzione e quali siano le conseguenze in caso di esecuzione senza permesso.

I muri di contenimento sono strutture progettate per resistere e contrastare queste spinte, consentendo di superare l’angolo di attrito naturale tra il muro e il terreno circostante.

Il caso

Gli appellanti hanno impugnato una sentenza con cui il TAR ha respinto il loro ricorso volto all’annullamento di un’ordinanza comunale che disponeva la demolizione di opere abusive realizzate su un terreno di loro proprietà. Le opere contestate consistevano in una muratura di contenimento in cemento armato e in una rampa di accesso, realizzate senza permesso di costruire e su un’area classificata come zona agricola senza vincoli particolari.

Il TAR aveva respinto il ricorso rilevando l’infondatezza delle censure sollevate, sia di natura formale e procedimentale, sia relative alla motivazione e al contenuto dell’ordinanza, confermando quindi l’obbligo di demolizione.

Gli appellanti, pur contestando la sentenza, hanno basato l’appello sulla riproposizione delle stesse censure già sollevate in primo grado, riguardanti principalmente:

• vizi formali: l’atto non riporta un numero di riferimento ufficiale;
• difetti procedurali e motivazionali: mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, insufficiente motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione e mancata valutazione del rischio di danneggiamento delle opere legittime;
• acquisizione al patrimonio comunale: contestano che possa avvenire per opere parziali e non solo per edifici completi;
• chiarezza delle aree interessate: l’ordinanza non individua con precisione le parti da demolire e quelle da acquisire;
• impatto urbanistico e ponderazione degli interessi: sostengono che le opere abusive (muri e rampa) non modificano significativamente il territorio e che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare meglio la proporzionalità della demolizione rispetto agli interessi pubblici e privati.

Muri di contenimento: nuova costruzione o pertinenze?

L’appello è inammissibile e infondato, essendo basato esclusivamente sulla riproposizione delle censure già formulate in primo grado, senza introdurre nuovi elementi.

Il primo motivo, relativo alla mancata indicazione del numero di riferimento dell’atto, è infondato, poiché tale elemento non è essenziale per identificare il provvedimento. Gli altri motivi, esaminabili congiuntamente, risultano anch’essi privi di fondamento, come già rilevato dal TAR.

Le opere contestate – due muri di contenimento in cemento armato di notevoli dimensioni e una rampa di accesso – hanno comportato una significativa trasformazione urbanistica del terreno. Secondo la giurisprudenza consolidata, l’intervento va valutato in modo globale e non in termini atomistici, qualificandosi quindi come “nuova costruzione”.

Non si tratta di semplici pertinenze urbanistiche: il concetto di pertinenza urbanistica è più ristretto rispetto a quello di pertinenza civilistica, ed è applicabile solo ad opere di modesta entità, accessorie ad un’opera principale, e non anche a quelle che, per dimensioni e finalità, siano connotate da una propria autonomia funzionale e da un autonomo valore di mercato e non come , in quanto dotate di autonomia funzionale e valore di mercato.

Qual è la sanzione legittima per un muro di contenimento abusivo?

L’applicazione della sanzione demolitoria è corretta, poiché la legge (art. 31 del D.P.R. 380/2001) non prevede la possibilità di sostituirla con una sanzione pecuniaria.
Trattandosi di una sanzione tipizzata e vincolata, non si configura alcuna violazione del principio di proporzionalità da parte del Comune.

Non rileva nemmeno l’osservazione sulla presunta mancanza di valutazione della fattibilità tecnica della demolizione, poiché tale verifica non è richiesta dall’art. 31, che si applica agli interventi realizzati senza permesso di costruire. Previsioni sulla fattibilità si trovano invece solo negli artt. 33 e 34, relativi ad altre tipologie di interventi edilizi. In ogni caso, la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria può essere valutata solo nella fase esecutiva, e solo se chi ha realizzato l’opera dimostra un reale rischio per la stabilità del fabbricato. Di conseguenza, questa valutazione non incide sulla legittimità del provvedimento di demolizione.

Le opere realizzate senza titolo costituiscono un’illiceità permanente, che giustifica l’interesse pubblico alla loro demolizione. L’ordinanza di demolizione è un atto vincolato e dovuto, sufficiente se descrive le opere abusive e le norme violate, senza richiedere il contributo del privato, ulteriori valutazioni sull’interesse pubblico o comparazioni con interessi privati, né comunicazioni o osservazioni preliminari.

La mancata o inesatta indicazione dell’area di sedime soggetta a demolizione non rende illegittimo il provvedimento: tale dettaglio può essere precisato nel successivo procedimento di acquisizione al patrimonio comunale. È infatti questo ultimo atto che deve individuare il bene, l’area di sedime e eventuali aree aggiuntive, nei limiti previsti dalla legge, motivandone la scelta con riferimento alle norme urbanistiche vigenti. L’acquisizione rappresenta una misura sanzionatoria distinta dalla demolizione.

In conclusione, sulla base di quanto sopra, l’appello è respinto.