La sez. controllo Veneto, con deliberazione n. 185 del 26 settembre 2025, conferma la piena legittimità dell’assunzione di un mutuo a copertura della spesa necessaria a coprire (pagare) l’escussione di una fideiussione costituita a garanzia di un mutuo contratto da un soggetto concessionario, resosi inadempiente al pagamento delle rate del mutuo sottoscritto per la realizzazione di un’opera pubblica.
La fideiussione
Il contratto di fideiussione costituisce un negozio giuridico accessorio ad un’obbligazione di carattere principale e che, tale accessorietà rispetto al debito principale assume carattere ancor più rilevante proprio per gli enti territoriali stante la vigenza in materia di indebitamento di stringenti vincoli qualitativi e quantitativi.
Infatti, la fideiussione produce l’effetto di obbligare il garante nei confronti del soggetto a cui favore è prestata la garanzia anche a prescindere dalla sottoscrizione del debitore garantito[1], posto che, come previsto dall’art. 1936, secondo comma, c.c., il debitore potrebbe persino non avere conoscenza della fideiussione, che risulterebbe comunque efficace[2].
L’art. 207, Fideiussione, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), come modificato dall’art. 74 del d.lgs. n. 118/2011 (con la necessaria indicazione, nella nota integrativa al bilancio e nella relazione sulla gestione allegata al rendiconto, dell’elenco delle garanzie principali o sussidiarie prestate a favore di enti o di altri soggetti), ammette (nei limiti della capacità di indebitamento, ed essere menzionate nei conti d’ordine dello stato patrimoniale) che gli enti locali possono rilasciare, con atto consigliare (una responsabilità decisionale propria)[3], garanzia fideiussoria per l’assunzione di mutui destinati ad investimenti e per altre operazioni di indebitamento, ovvero, a fronte di operazioni di emissione di prestiti obbligazionari.
Il comma tre, del cit. art. 207, ammette la facoltà di rilascio «anche a favore di terzi, che possono essere destinatari di contributi agli investimenti finanziati da debito… per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi, su terreni di proprietà dell’ente locale, purché siano sussistenti» alcune condizioni indicate espressamente dalla legge:
- il progetto sia stato approvato dall’Amministrazione e sottoscritta una convenzione per l’uso del bene realizzato dal soggetto mutuatario, che disciplini anche il caso di rinuncia all’intervento;
- la struttura realizzata sia acquisita al patrimonio al termine della concessione (strumentale alla garanzia).
È noto, altresì, il ricorso all’indebitamento da parte degli enti locali, consentito dall’ordinamento solo per spese d’investimento, da intendersi quale incremento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare dell’ente, ai sensi:
- dell’art. 119, ultimo comma, Cost. («Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio»);
- dell’art. 10, Ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali, della legge n. 243/2012;
- delle disposizioni generali contenute negli art. 202, Ricorso all’indebitamento, art. 203, Attivazione delle fonti di finanziamento derivanti dal ricorso all’indebitamento, e art. 204, Regole particolari per l’assunzione di mutui, del d.lgs. n. 267/2000, oltre ad apposite leggi speciali.
La parte finale del comma 1, dell’art. 204 del TUEL, dispone che «non concorrono al limite di indebitamento le garanzie prestate per le quali l’ente ha accantonato l’intero importo del debito garantito».
Dal quadro normativo, si comprende (nei limiti dell’indebitamento, nonché il divieto di incrementare il valore nominale delle nuove passività, aliasrinegoziazione delle rate)[4] la possibilità di assumere un mutuo a copertura delle rate non pagate dal soggetto concessionario dell’intervento, ossia, nell’interesse del Comune; Comune che da fideiussore diviene obbligato in via principale in concorso con l’originario debitore, con la conseguente attrazione del debito nell’ammontare dell’indebitamento a carico dell’Amministrazione, ai sensi e nei limiti dell’art. 204 del TUEL, esclusivamente per spese destinate all’investimento.
Il soccorso finanziario (pagamento del debito residuo) a beneficio di soggetti privati concessionari o gestori di opere pubbliche è dunque ammissibile, solo se l’operazione incrementa il patrimonio dell’ente pubblico, ovvero persegue direttamente un’utilità pubblica sul territorio amministrato, scelta che rientra nella discrezionalità dell’ente.
Nel rilasciare la fideiussione, si dovrà evitare che la stessa possa produrre gli effetti di un contratto autonomo di garanzia[5], come può avvenir nel caso in cui l’ente concedente rinunci a far valere il disposto degli artt. 1955 e 1957 del Codice Civile, rendendo di fatto incompatibile una tale fideiussione con il principio di accessorietà che la caratterizza e minando la diligente cura dell’interesse pubblico complessivo garantito dalla corretta e prudente gestione del bilancio.
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