Tratto da: Lavori Pubblici  

Quali sono i confini entro cui una SA può muoversi nel disporre una proroga tecnica, senza che essa risulti illegittima? Quando invece la ripetizione del servizio si può considerare irrispettosa della normativa sui contratti pubblici e della concorrenza? E come incide un simile modus operandi sulle attività di programmazione di un’Amministrazione e quindi, in generale, sull’efficacia ed efficienza della PA?

Sono tante le domande a cui ha risposto ANAC con la delibera del 23 luglio 2025, n. 293, nell’ambito di un contratto di servizi reiterato per ben 17 anni, in spregio alla disciplina dettata dall’art. 23 della legge 18 aprile 2005 n. 62, che ha posto un generale divieto di proroga dei contratti pubblici.

Come spiega ANAC, va affermato il principio inderogabile fissato dal legislatore: una volta scaduto il contratto, qualora l’amministrazione abbia ancora la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, deve avviare una nuova gara pubblica, salvo le eccezioni previste dalla legge in conformità con la normativa eurounitaria.

La proroga, infatti, si traduce in un affidamento senza gara, in violazione dei principi comunitari di libera concorrenza e parità di trattamento, enunciati dall’art. 2 comma 1 del d.lgs. 163/2006 e dall’art. 30 comma 1 del d.lgs. 50/2016.

Nel caso in esame, un’Amministrazione comunale ha fatto reiteratamente ricorso alla ripetizione di servizi analoghi ai sensi dell’art. 57 comma 5, lett. b) del d.lgs. n. 163/2006, che consente, in via eccezionale, l’affidamento diretto di nuovi servizi già affidati all’operatore economico aggiudicatario del contratto iniziale.

La ripetizione di servizi analoghi, ricorda l’Autorità, è consentita soltanto a condizione che:

• i servizi siano conformi a un progetto di base;
• il progetto sia stato oggetto di un primo contratto aggiudicato mediante procedura aperta o ristretta;
• la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata sia stata indicata nel bando del contratto iniziale;
• il nuovo affidamento intervenga entro tre anni dalla stipulazione del contratto originario.

Nel caso concreto non c’erano i presupposti per applicare la ripetizione di servizi analoghi, poiché nel contratto stipulato non era inserita alcuna clausola che consentisse questa facoltà. ANAC ricorda che le condizioni previste dall’art. 57 devono essere rispettate tutte e in modo puntuale: non sono ammissibili interpretazioni estensive o adattamenti a finalità diverse da quelle previste.

La proroga dell’affidamento degli appalti pubblici è un’ipotesi eccezionale e di stretta interpretazione, ammessa solo nei casi espressamente previsti dalla legge o già contemplati nella lex specialis di gara.

L’art. 23 della legge 18 aprile 2005, n. 62 ha introdotto un divieto generale di proroga dei contratti pubblici, a garanzia dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Nel vigente quadro normativo, la proroga è ammessa solo nei casi previsti dall’art. 63 comma 2 lett. c) del d.lgs. n. 50/2016 e, oggi, dall’art. 120 comma 11 del d.lgs. n. 36/2023.

In entrambe le ipotesi, si tratta della cosiddetta “proroga tecnica”, ammessa solo quando l’amministrazione ha già avviato la procedura di gara ma, per cause non imputabili a sé, non può concluderla nei tempi previsti. La proroga, quindi, può durare solo il tempo strettamente necessario a garantire la continuità del servizio in attesa dell’aggiudicazione della nuova gara.

Oltre a essere eccezionale e residuale, la proroga tecnica deve essere:

• congruamente motivata;
• limitata nel tempo;
• accompagnata da una condotta diligente della stazione appaltante nella gestione delle procedure.

Se queste condizioni mancano, la proroga diventa di fatto un affidamento diretto in violazione dei principi dell’evidenza pubblica. Nel caso esaminato, le reiterate proroghe in favore della stessa cooperativa, protratte dal 2008 al 2025, si pongono in evidente contrasto con la disciplina normativa.

ANAC ha sottolineato che una programmazione efficace degli affidamenti non può prescindere dalla fase preliminare di progettazione, come stabilito dall’art. 41 comma 12 del d.lgs. n. 36/2023 e già ribadito con la Delibera n. 154 del 26 marzo 2024.

La progettazione, anche se articolata in un unico livello per i servizi, è il fondamento dell’intera procedura selettiva: consente di analizzare i fabbisogni, definire le prestazioni e determinare il valore economico dell’appalto, garantendo trasparenza e qualità.

Il prezzo a base di gara deve quindi derivare da una valutazione documentata e analitica dei costi di gestione, con un confronto con parametri di mercato e altre esperienze analoghe, evitando valori storici o meri automatismi. Nel caso in esame, invece, l’importo a base d’asta risultava incongruo rispetto ai costi minimi necessari.

Alla luce di queste considerazioni, ANAC ha rilevato che:

• per 17 anni il Comune ha reiterato affidamenti diretti allo stesso operatore, senza i presupposti normativi e senza motivazioni adeguate;
• le criticità presenti sin dall’affidamento originario hanno determinato un ricorso sistematico a soluzioni temporanee e illegittime;
• l’elusione del confronto concorrenziale per quasi due decenni ha violato i principi di concorrenza, efficacia, economicità e buon andamento dell’azione amministrativa;
• il corrispettivo del servizio non risultava congruo né supportato da valutazioni analitiche.

In termini pratici, dalle valutazioni di ANAC emergono tre indicazioni chiare:

• la proroga tecnica è legittima solo se residuale, motivata e limitata nel tempo, nelle more di una nuova gara già avviata;
• la ripetizione dei servizi analoghi richiede clausola espressa nel bando, progetto di base e limite triennale: senza queste condizioni, l’affidamento è illegittimo;
• una corretta progettazione e programmazione sono indispensabili per evitare proroghe reiterate, garantire la concorrenza e assicurare la qualità del servizio.