Tratto da: Lavoripubblici

La revisione dei prezzi prevista dal Codice dei contratti pubblici continua ad applicarsi ai contratti del servizio di gestione dei rifiuti disciplinati dalla regolazione ARERA? Lo schema-tipo approvato dall’Autorità può derogare agli istituti codicistici in materia di modifiche contrattuali e riequilibrio economico-finanziario? E quali limiti incontra la proroga dei contratti di servizio quando si rende necessaria per garantire la sostenibilità economica della gestione?

La questione interessa direttamente enti territoriali, stazioni appaltanti, gestori del servizio e professionisti del settore, chiamati a confrontarsi con un quadro normativo nel quale convivono la disciplina speciale della regolazione tariffaria e quella generale dei contratti pubblici.

A chiarire il rapporto tra i due sistemi interviene il Consiglio di Stato con la sentenza dell’8 giugno 2026, n. 4618, destinata a rappresentare un importante punto di riferimento interpretativo. La decisione supera, infatti, alcune conclusioni cui era giunto il TAR Lombardia e chiarisce come la regolazione predisposta da ARERA non costituisca un sistema autonomo e alternativo rispetto al Codice dei contratti pubblici, ma debba essere letta in un’ottica di integrazione tra le due discipline.

Il giudizio nasce dall’impugnazione delle deliberazioni con cui ARERA ha approvato il Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2) e il relativo schema-tipo del contratto di servizio destinato ai gestori del servizio integrato dei rifiuti urbani.

Secondo le società ricorrenti, alcune disposizioni dello schema contrattuale avrebbero inciso illegittimamente sul regime dei contratti pubblici, comprimendo gli strumenti previsti dal Codice per fronteggiare le sopravvenienze economiche e limitando l’applicazione della revisione dei prezzi.

Ulteriori censure riguardavano la possibilità di prevedere proroghe contrattuali funzionali al mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione, nonché il ruolo attribuito ad ARERA nella definizione del contenuto dei contratti di servizio.

Il TAR Lombardia aveva accolto parte delle doglianze, ritenendo che alcune disposizioni regolatorie risultassero incompatibili con il sistema delineato dal Codice dei contratti pubblici.

Il Consiglio di Stato, riformando integralmente tale decisione, ha invece affermato la piena legittimità dell’impianto regolatorio predisposto dall’Autorità, offrendo un’articolata ricostruzione dei rapporti tra regolazione economica e disciplina degli affidamenti pubblici.

Per comprendere la decisione è necessario partire dal quadro normativo di riferimento.

Da un lato, la Legge n. 205/2017 attribuisce ad ARERA il compito di disciplinare il servizio integrato dei rifiuti attraverso la definizione del metodo tariffario, dei criteri di determinazione dei costi efficienti e degli schemi tipo dei contratti di servizio.

Dall’altro lato, l’affidamento del servizio continua ad essere disciplinato dal Codice dei contratti pubblici, che trova applicazione tanto nella fase di scelta del contraente quanto nella successiva fase esecutiva.

Assumono particolare rilievo, sotto questo profilo:

• l’articolo 9 del D.Lgs. n. 36/2023, dedicato al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale;
• l’articolo 60, che disciplina la revisione dei prezzi;
• l’articolo 120, relativo alle modifiche del contratto durante l’esecuzione;
• l’articolo 24 del D.Lgs. n. 201/2022, che coordina la disciplina dei servizi pubblici locali con la normativa sui contratti pubblici.

È da questo coordinamento normativo che prende avvio il ragionamento del Consiglio di Stato.

Il primo nodo affrontato dalla sentenza riguarda il rapporto tra regolazione tariffaria e disciplina degli appalti.

Secondo il Consiglio di Stato, il contratto di servizio continua ad essere, a tutti gli effetti, un contratto pubblico. Lo schema predisposto da ARERA individua il contenuto minimo del rapporto concessorio o contrattuale, ma non pretende di disciplinarne integralmente tutti gli aspetti. Ne consegue che il contratto resta contemporaneamente soggetto sia alla regolazione economica del settore sia alla disciplina generale del Codice dei contratti pubblici.

Non esiste, pertanto, alcun rapporto di specialità o di prevalenza tra i due sistemi normativi. Le due discipline perseguono finalità differenti e devono essere coordinate secondo un criterio di integrazione reciproca.

Uno dei passaggi più significativi della decisione riguarda la revisione dei prezzi.

Le società ricorrenti sostenevano che il sistema tariffario predisposto da ARERA impedisse di ricorrere agli strumenti revisionali previsti dal Codice. Il Consiglio di Stato non condivide questa impostazione.

La revisione dei prezzi disciplinata dall’articolo 60 del Codice interviene infatti per riequilibrare il rapporto contrattuale quando eventi straordinari e imprevedibili alterano l’equilibrio economico originario. Il metodo tariffario, invece, è diretto a determinare i costi efficienti del servizio e a stabilire quali componenti possano essere riconosciute nella tariffa applicata agli utenti.

I due istituti perseguono finalità differenti: la regolazione tariffaria non elimina né sostituisce la revisione dei prezzi, così come quest’ultima non consente di superare i criteri di efficienza economica fissati dall’Autorità. Il Giudice chiarisce quindi che i due strumenti risultano pienamente compatibili e possono concorrere alla tutela dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto.

La sentenza affronta anche un ulteriore profilo di particolare interesse pratico. Anche qualora il contratto di servizio non richiami espressamente gli istituti previsti dal Codice dei contratti pubblici, questi ultimi continuano comunque ad applicarsi.

Il Consiglio di Stato richiama infatti il principio dell’eterointegrazione del contratto previsto dall’articolo 1339 del codice civile. Le disposizioni imperative contenute nel Codice dei contratti pubblici entrano automaticamente a far parte del regolamento negoziale, sostituendo eventuali clausole incompatibili o colmandone le lacune.

Ne consegue che l’assenza di una specifica clausola revisionale nello schema tipo ARERA non impedisce l’applicazione dell’articolo 60 del D.Lgs. n. 36/2023 quando ne ricorrano i presupposti.

Particolare attenzione viene dedicata anche al tema della durata dei contratti.

Il Consiglio di Stato riconosce che ARERA può disciplinare le ipotesi nelle quali la durata dell’affidamento debba essere adeguata per garantire la sostenibilità economica della gestione o consentire il recupero degli investimenti. Tale potere, tuttavia, non attribuisce all’Autorità la facoltà di derogare alla disciplina generale delle modifiche contrattuali. Ogni proroga o estensione della durata del contratto continua, infatti, a dover rispettare le condizioni previste dall’articolo 120 del Codice dei contratti pubblici.

L’equilibrio economico-finanziario rappresenta certamente un interesse meritevole di tutela, ma non può tradursi nell’elusione delle regole concorrenziali che presidiano la modifica dei contratti in corso di esecuzione.

La pronuncia offre indicazioni di particolare rilievo per tutti i soggetti coinvolti nella gestione del servizio integrato dei rifiuti.

Lo schema tipo predisposto da ARERA costituisce una disciplina minima, che deve essere coordinata con le disposizioni imperative del Codice dei contratti pubblici. Le stazioni appaltanti e gli enti territoriali dovranno quindi predisporre i contratti di servizio tenendo conto sia della regolazione tariffaria sia degli istituti previsti dal D.Lgs. n. 36/2023, con particolare riferimento alla revisione dei prezzi, alle modifiche contrattuali e alle eventuali proroghe contrattuali.

Per i gestori del servizio resta confermata la possibilità di attivare gli strumenti di revisione dei prezzi e di riequilibrio contrattuale previsti dal D.Lgs. n. 36/2023 anche nell’ambito dei contratti disciplinati dal metodo tariffario, purché ne ricorrano i presupposti.

La sentenza richiama inoltre l’attenzione sulla necessità di non sovrapporre il riconoscimento tariffario dei costi efficienti con la revisione prezzi prevista dalla disciplina degli appalti, trattandosi di strumenti che perseguono finalità differenti.

Analoga attenzione dovrà essere riservata alle eventuali modifiche della durata del contratto, che restano soggette ai limiti previsti dall’articolo 120 del Codice dei contratti pubblici.

Con la sentenza n. 4618/2026 il Consiglio di Stato fornisce una lettura sistematica dei rapporti tra regolazione tariffaria e Codice dei contratti pubblici, superando definitivamente l’idea che il settore dei rifiuti costituisca un ordinamento separato rispetto alla disciplina generale degli appalti.

Il principio che se ne ricava è che il contratto di servizio continua ad essere un contratto pubblico e, come tale, resta assoggettato agli istituti codicistici in materia di revisione dei prezzi, riequilibrio economico-finanziario e modifiche contrattuali.

La regolazione predisposta da ARERA non sostituisce tali strumenti, ma li integra, perseguendo finalità differenti e complementari.

Per amministrazioni, enti affidanti e gestori del servizio, la decisione rappresenta un importante punto di riferimento interpretativo nella gestione dei rapporti contrattuali, confermando la necessità di leggere congiuntamente la disciplina settoriale e quella generale del Codice dei contratti pubblici.