Tratto da: Lavoripubblici

Nelle procedure di valutazione di impatto ambientale degli impianti da fonti rinnovabili, ha assunto un ruolo centrale il coordinamento tra semplificazione amministrativa, tutela paesaggistica e qualificazione delle aree idonee, in un quadro normativo profondamente ridefinito negli ultimi anni.

Il d.lgs. n. 199/2021 ha introdotto un sistema volto a favorire la diffusione degli impianti FER, individuando criteri per la localizzazione e definendo il concetto di aree idonee, poi ulteriormente sviluppato e sistematizzato nel d.lgs. n. 190/2024 (Testo Unico FER), con l’obiettivo di rendere più prevedibili e rapidi i procedimenti autorizzativi. Si tratta di un impianto normativo che si inserisce nel più ampio percorso di attuazione degli obiettivi europei di decarbonizzazione e delle misure del PNRR.

Tuttavia, proprio l’interazione tra queste disposizioni e la disciplina di tutela paesaggistica di cui al d.lgs. n. 42/2004 non è sempre di facile interpretazione e applicazione, soprattutto nei casi in cui l’installazione degli impianti interferisce, anche indirettamente, con ambiti sottoposti a vincolo o con i relativi contesti di riferimento.

In questo scenario emergono con particolare frequenza alcune questioni operative: se il silenzio-assenso possa trovare applicazione nei procedimenti di VIA, quale sia il reale effetto della qualificazione di un’area come idonea e se il parere del Ministero della Cultura debba necessariamente tradursi in un dissenso costruttivo.
Su questi aspetti è intervenuto il TAR Lazio, sez. Roma III, con la sentenza del 5 marzo 2026 n. 4135, offrendo chiarimenti che incidono direttamente sulla fase progettuale e sull’impostazione dell’istruttoria.

Il contenzioso trae origine dalla procedura di VIA attivata per un impianto fotovoltaico di potenza superiore a 30 MW, avviata nel 2021 e non conclusa nei termini previsti dall’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, con conseguente ricorso avverso il silenzio già proposto dalla società.

Nel corso del procedimento si sono verificati due elementi rilevanti: l’inerzia delle amministrazioni, che ha portato a un primo intervento del TAR volto ad accertare l’obbligo di concludere il procedimento; il sopravvenire di nuovi vincoli paesaggistici, che hanno interessato direttamente parte delle aree di progetto e delle opere di connessione.

La società proponente ha quindi modificato il progetto, intervenendo sulla soluzione di connessione alla rete per ridurre le interferenze con le aree vincolate. La Commissione tecnica del MASE ha quindi espresso un parere favorevole, mentre la Soprintendenza PNRR ha reso un parere negativo, determinando un contrasto tra amministrazioni e la successiva attivazione della procedura di rimessione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ne è scaturito il ricorso con il quale la società ha, in particolare, contestato la tardività del parere del Ministero della Cultura, la mancata applicazione del silenzio-assenso e l’erronea valutazione della compatibilità paesaggistica del progetto.

La decisione si colloca all’incrocio di tre ambiti normativi che, nella pratica applicativa, entrano sempre più spesso in tensione tra loro.

Il primo è quello della Valutazione di impatto ambientale (VIA), disciplinata dalla Parte II del d.lgs. n. 152/2006 che, recependo la direttiva 2011/92/UE, impone la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso e motivato, nel quale confluiscono anche le valutazioni relative alla tutela del paesaggio e del patrimonio culturale. Proprio per questa ragione, nella procedura per la VIA l’applicabilità degli strumenti di semplificazione basati sul silenzio è limitata.

Il secondo ambito è rappresentato dalla legge n. 241/1990, e in particolare dall’art. 17-bis, che disciplina il silenzio-assenso tra amministrazioni. La norma non si applica nei casi in cui il diritto dell’Unione europea richieda l’adozione di un provvedimento espresso, come avviene proprio per la VIA. Questo limite assume rilievo centrale nei procedimenti complessi, nei quali il decorso dei termini non può tradursi automaticamente in un effetto abilitativo.

Il terzo ambito, decisivo per il caso in esame, riguarda la disciplina delle fonti rinnovabili. Con il d.lgs. n. 199/2021 il legislatore ha introdotto il concetto di aree idonee, delineandone i criteri generali all’art. 20 e demandando a successivi atti la loro individuazione puntuale. La norma, in particolare, individua categorie di aree nelle quali l’installazione degli impianti è considerata preferenziale, senza tuttavia escludere la necessità di una valutazione caso per caso in presenza di vincoli.

Questo impianto è stato poi ricondotto a sistema con il d.lgs. n. 190/2024 (Testo Unico FER), che ha riordinato le procedure autorizzative e rafforzato l’obiettivo di accelerazione, anche in coerenza con le misure del PNRR e con le indicazioni europee in materia di transizione energetica, intervenendo anche sul coordinamento tra livelli amministrativi e sulla gestione dei procedimenti complessi.

Accanto a queste disposizioni resta, tuttavia, pienamente operativa la disciplina di tutela recata dal d.lgs. n. 42/2004, che impone una valutazione autonoma della compatibilità paesaggistica e che trova fondamento nell’art. 9 della Costituzione. È proprio la coesistenza di questi due piani, ovvero la promozione delle rinnovabili e la tutela del paesaggio, a generare i principali contrasti nella realizzazione dei progetti.

Il quadro è quindi quello di un sistema nel quale gli strumenti di semplificazione e accelerazione non eliminano, ma devono necessariamente coordinarsi con valutazioni tecniche che mantengono un elevato grado di autonomia, soprattutto quando sono in gioco interessi di rilievo costituzionale.

Per prima cosa, il TAR Lazio ha escluso la possibilità di applicare il silenzio-assenso al procedimento di VIA, richiamando l’art. 17-bis, comma 4, della legge n. 241/1990 e il quadro europeo di riferimento. La direttiva 2011/92/UE richiede infatti la conclusione con una valutazione espressa e motivata.

In questo contesto, il silenzio non può assumere valore provvedimentale: anche in presenza di ritardi o inerzie, la conclusione della VIA richiede necessariamente un atto espresso, con conseguente inapplicabilità del meccanismo del silenzio-assenso.

In riferimento alla natura e al ruolo del parere espresso dal Ministero della Cultura nell’ambito della VIA, il TAR ha ribadito che la valutazione paesaggistica costituisce espressione di discrezionalità tecnica e non è oggetto di bilanciamento con altri interessi pubblici, neppure con quello alla diffusione delle fonti rinnovabili. La funzione di tutela del paesaggio si fonda su un principio di rango costituzionale e mantiene una propria autonomia all’interno del procedimento.

Ne consegue che l’amministrazione procedente non può intervenire per “mediare” il giudizio paesaggistico né attenuarne la portata. Il parere del Ministero si configura come una valutazione tecnica autonoma, finalizzata a verificare la compatibilità del progetto con i valori tutelati.

Particolarmente rilevante è il chiarimento fornito in merito al rapporto tra aree idonee e vincoli paesaggistici: il TAR ha precisato che la qualificazione di un’area come “idonea” non comporta alcuna automatica assentibilità dell’intervento e non esclude la necessità di una valutazione paesaggistica puntuale, anche con riferimento alle fasce di prossimità ai beni tutelati.

Nel caso concreto, il progetto interferiva in misura significativa con aree sottoposte a tutela e con le relative fasce di contesto, circostanza che avrebbe richiesto un adeguato aggiornamento della documentazione progettuale alla luce dei vincoli sopravvenuti. Secondo il giudice, tale aggiornamento non è stato effettuato in modo coerente, rendendo legittimo il parere negativo espresso dall’amministrazione.

Peraltro, l’obbligo di indicare modifiche progettuali opera solo quando sia concretamente possibile individuare soluzioni idonee a rendere l’intervento compatibile.

Non esiste, quindi, un obbligo generalizzato per l’amministrazione di formulare prescrizioni o proposte alternative: spetta al proponente predisporre un progetto compatibile con il quadro vincolistico, mentre all’amministrazione compete esclusivamente la valutazione della sua compatibilità.

Infine, la sentenza si sofferma anche sulla valutazione dell’impatto cumulativo, ritenendo legittimo il giudizio negativo fondato sulla presenza di altri impianti nel contesto territoriale.

La contiguità con impianti già autorizzati è sufficiente a giustificare una valutazione negativa in termini di alterazione del paesaggio e delle relazioni visive. La valutazione cumulativa, quindi, non riguarda solo interventi futuri o ipotetici, ma può fondarsi anche su opere già assentite.

Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR Lazio ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo il parere negativo del Ministero della Cultura e confermando la correttezza dell’impostazione seguita dall’amministrazione.

In particolare, il giudice ha escluso l’applicabilità del silenzio-assenso, ha riconosciuto la piena autonomia della valutazione paesaggistica e ha ritenuto non fondate le censure relative all’interpretazione della disciplina sulle aree idonee e al mancato esercizio del dissenso costruttivo.

Nei procedimenti di VIA non è possibile fare affidamento su meccanismi di assenso tacito: la conclusione richiede sempre un provvedimento espresso, rendendo necessaria una gestione attiva del procedimento e una particolare attenzione alla coerenza tra progetto e quadro vincolistico sin dalle fasi iniziali.