1. Introduzione: la responsabilità dirigenziale come categoria sistemica

La responsabilità dirigenziale rappresenta oggi una delle categorie più complesse e controverse del diritto amministrativo italiano. La sua evoluzione riflette la trasformazione della pubblica amministrazione da apparato burocratico, fondato sulla legalità formale e sulla gerarchia, a sistema complesso, caratterizzato da interdipendenze, reti multilivello, accountability diffusa e crescente esposizione al rischio amministrativo e contabile[2]. In questo scenario, la responsabilità del dirigente non può più essere ricondotta alla mera violazione dei doveri d’ufficio, né può essere interpretata come un istituto isolato, confinato nell’ambito del rapporto di lavoro pubblico. Essa si configura piuttosto come una responsabilità di sistema, che investe la capacità del dirigente di progettare, governare e garantire la legalità dell’azione amministrativa attraverso l’assetto organizzativo, la gestione dei processi, la prevenzione dei rischi e la misurazione della performance.

La dottrina più recente ha evidenziato come la responsabilità dirigenziale sia divenuta un crocevia tra diritto amministrativo, scienza dell’organizzazione, contabilità pubblica e teoria della governance[3]. Tale ibridazione riflette la crescente complessità dei compiti affidati alla dirigenza, chiamata a operare in un contesto caratterizzato da vincoli normativi stringenti, scarsità di risorse, digitalizzazione dei processi, obblighi di trasparenza e crescente attenzione dell’opinione pubblica. La responsabilità non è più solo reattiva, ma eminentemente proattiva: il dirigente deve prevenire, anticipare, organizzare, monitorare.

La giurisprudenza amministrativa e contabile ha contribuito in modo decisivo a questa trasformazione, ampliando il perimetro degli obblighi di vigilanza, controllo e prevenzione, fino a delineare un modello di responsabilità che non riguarda solo gli atti adottati, ma la struttura organizzativa predisposta per garantirne la regolarità[4]. Tale evoluzione ha condotto alla progressiva affermazione della categoria della colpa organizzativa, che rappresenta oggi uno dei cardini della responsabilità dirigenziale.

Il presente contributo si propone di ricostruire criticamente tale evoluzione, articolando l’analisi in tre direttrici principali:  

1. a) l’evoluzione normativa, dal d.lgs. 165/2001 al d.lgs. 150/2009, fino alle riforme più recenti (d.lgs. 36/2023; d.l. 77/2021);  
2. b) l’elaborazione giurisprudenziale, con particolare attenzione al ruolo del Consiglio di Stato e della Corte dei conti;  
3. c) la proposta di un modello sistematico di responsabilità per assetto organizzativo, coerente con le esigenze della governance pubblica contemporanea.

 

2. Evoluzione storica della responsabilità dirigenziale

Nella fase originaria, la responsabilità dirigenziale era strettamente connessa alla violazione dei doveri d’ufficio, secondo un modello di responsabilità individuale e puntuale, coerente con la struttura gerarchica dell’amministrazione pubblica[5]. Il dirigente era considerato principalmente un esecutore tecnico, responsabile della correttezza formale degli atti e dell’osservanza delle norme. La responsabilità era dunque prevalentemente disciplinare, connessa alla condotta individuale e non alla capacità di governare processi complessi.

In tale contesto, la responsabilità era essenzialmente una responsabilità per violazione, non per risultato.

Con le riforme degli anni ’90 (leggi Bassanini), la dirigenza pubblica viene investita di nuove responsabilità gestionali, con un progressivo spostamento dell’attenzione dalla correttezza formale alla efficienza e efficacia dell’azione amministrativa[6]. Il dirigente diventa responsabile della gestione delle risorse, dell’organizzazione degli uffici, del raggiungimento degli obiettivi.

Il d.lgs. 165/2001 rappresenta il punto di arrivo di questa fase, introducendo una responsabilità specifica per i dirigenti, collegata al mancato raggiungimento degli obiettivi, alla violazione dei doveri d’ufficio e all’omessa vigilanza[7]. Tuttavia, il modello rimane ancorato a una logica sanzionatoria, nella quale la responsabilità è legata alla condotta individuale.

Il d.lgs. 150/2009 segna una svolta decisiva, introducendo il ciclo della performance e rafforzando il legame tra valutazione negativa e responsabilità dirigenziale[8]. La responsabilità si sposta dal piano della correttezza formale a quello della misurabilità dei risultati, secondo una logica di accountability orientata agli output e agli outcome.

La dottrina ha parlato di responsabilità “per risultato”, che integra e supera la responsabilità “per condotta”[9]. Il dirigente non è più valutato solo per ciò che fa, ma per ciò che produce, in termini di efficienza, efficacia e qualità dei servizi.

Le riforme più recenti (d.lgs. 36/2023; d.l. 77/2021) hanno ulteriormente ampliato gli obblighi dirigenziali, introducendo:

– vigilanza qualificata sul RUP;  

– responsabilità per coerenza dei dati;  

– responsabilità per milestone e target;  

– obblighi di tracciabilità e monitoraggio;  

– responsabilità nella digitalizzazione dei processi.

Questa evoluzione ha condotto alla progressiva affermazione della responsabilità per assetto organizzativo, che rappresenta oggi il paradigma dominante.

 

3. Il quadro normativo italiano: dalla responsabilità per atti alla responsabilità per risultato

Il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 segna il passaggio dalla figura del funzionario-burocrate a quella del dirigente come centro di imputazione di responsabilità gestionali, ma lo fa ancora dentro una grammatica sostanzialmente “classica”. L’art. 21 individua tre nuclei fondamentali:  

– il mancato raggiungimento degli obiettivi;  

– la violazione dei doveri d’ufficio;  

– l’omessa vigilanza sul personale[10].  

La responsabilità dirigenziale è qui pensata come responsabilità individuale per condotta, in cui il parametro di giudizio resta la violazione di obblighi giuridici tipizzati, più che la qualità complessiva dell’assetto organizzativo. La logica è ancora marcatamente sanzionatoria: la responsabilità è la “coda” patologica di un rapporto di lavoro che si presume fisiologicamente corretto, salvo prova contraria[11].

La dottrina ha sottolineato come questo modello risenta della cultura amministrativa precedente, centrata sull’atto e sulla legalità formale: il dirigente è responsabile se sbaglia l’atto, se omette un controllo, se viola un dovere specifico; molto meno se non costruisce un sistema di controlli adeguato o se non presidia i processi in modo strutturale[12]. In altri termini, la responsabilità è ancora puntuale, non sistemica.

Il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 introduce una discontinuità concettuale: la responsabilità dirigenziale viene agganciata alla performance, cioè al risultato misurabile dell’azione amministrativa. L’art. 3 e le disposizioni sul ciclo della performance impongono che la valutazione del dirigente sia collegata:  

– al raggiungimento degli obiettivi;  

– al contributo alla performance dell’unità organizzativa;  

– alle competenze professionali e manageriali dimostrate[13].  

La responsabilità non è più solo “per violazione”, ma anche “per mancato risultato”. La dottrina ha parlato di una responsabilità “manageriale”, che presuppone la capacità del dirigente di governare risorse, processi, persone, in un’ottica di efficienza e qualità del servizio[14]. Tuttavia, l’attuazione concreta del ciclo della performance è stata disomogenea: in molti enti, soprattutto locali, gli strumenti di misurazione sono rimasti formali, con schede di valutazione standardizzate e poco incisive[15].

Le riforme più recenti hanno spinto ulteriormente verso una responsabilità per assetto organizzativo. Il d.lgs. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici) attribuisce al dirigente un ruolo centrale nella programmazione, nella nomina del RUP, nella vigilanza qualificata, nell’adozione degli atti di gara e nel controllo sull’esecuzione[16]. Il d.l. 77/2021, in materia di governance del PNRR, lega la responsabilità al rispetto di cronoprogrammi, milestone, target, tracciabilità dei flussi finanziari e coerenza dei dati inseriti nelle piattaforme di monitoraggio[17].

In questo quadro, la responsabilità dirigenziale non è più solo “per atti” o “per risultato”, ma diventa responsabilità per la qualità del sistema: il dirigente è chiamato a garantire che l’organizzazione sia in grado di produrre atti legittimi, risultati utili e dati affidabili.

 

4. La giurisprudenza amministrativa: dalla condotta al contesto organizzativo

Il Consiglio di Stato ha svolto un ruolo decisivo nel “costringere” l’Amministrazione a prendere sul serio la responsabilità dirigenziale come esito di un processo valutativo strutturato. In più pronunce è stato affermato che la valutazione negativa deve essere specifica, ancorata a obiettivi predeterminati, sorretta da indicatori verificabili e documentata[18].  

Sono state annullate valutazioni generiche, fondate su formule stereotipate (“insoddisfacente”, “non adeguato”) prive di riscontro oggettivo[19]. La giurisprudenza ha così imposto un onere di motivazione rafforzata, che trasforma la valutazione in un vero atto amministrativo, sindacabile per eccesso di potere.

La revoca dell’incarico dirigenziale è stata qualificata come misura “estrema”, legittima solo quando il mancato raggiungimento degli obiettivi sia imputabile al dirigente e non dipenda da fattori esterni (carenza di risorse, mutamenti normativi, eventi imprevedibili)[20]. Il Consiglio di Stato ha più volte richiamato il principio di proporzionalità: la sanzione organizzativa deve essere adeguata alla gravità della disfunzione e al grado di colpa del dirigente[21].

Ne deriva che la responsabilità dirigenziale non può essere usata come “capro espiatorio” per coprire carenze sistemiche dell’ente. La giurisprudenza, in questo senso, ha iniziato a leggere la condotta del dirigente dentro il contesto organizzativo, non in astratto.

Un passaggio importante è rappresentato dalle decisioni che hanno riconosciuto la responsabilità per omessa vigilanza: il dirigente risponde non solo per ciò che fa, ma per ciò che non impedisce che accada, quando avrebbe dovuto e potuto prevenirlo[22]. Qui si innesta la nozione di colpa organizzativa: non basta dire “non ho firmato io”, se il sistema che avrebbe dovuto intercettare l’errore è stato progettato (o tollerato) in modo inadeguato.

La giurisprudenza ha però tracciato anche un limite: il dirigente non può essere chiamato a rispondere per obiettivi irrealistici o non supportati da adeguate risorse. In alcune pronunce è stato escluso il nesso di imputabilità quando il mancato raggiungimento degli obiettivi dipendeva da carenze strutturali dell’ente, note e non fronteggiabili con i poteri effettivamente attribuiti al dirigente[23].

La Corte dei conti ha progressivamente spostato il baricentro dalla responsabilità per singolo atto dannoso alla responsabilità per danno da disfunzione organizzativa. Non è più solo il provvedimento illegittimo a generare responsabilità, ma anche l’assetto organizzativo che rende probabili, ripetuti o sistematici gli errori[24]. In questo quadro, il dirigente è visto come “garante” del buon funzionamento del sistema.

La colpa grave, requisito soggettivo della responsabilità erariale, viene letta – nelle pronunce più recenti – anche come grave negligenza nell’assetto dei controlli, nella predisposizione delle procedure, nella vigilanza sui collaboratori[25]. Non è necessario che il dirigente abbia voluto il danno o che abbia firmato l’atto: è sufficiente che abbia tollerato un sistema manifestamente inadeguato.

In materia di contratti pubblici, la Corte dei conti ha individuato responsabilità per mancata contestazione di ritardi, mancata applicazione di penali, irregolarità nella contabilizzazione dei lavori e mancata vigilanza sul direttore dei lavori[26].  

La fase esecutiva è diventata il terreno privilegiato della responsabilità dirigenziale: è lì che si misura la capacità di presidiare il rapporto contrattuale e di tutelare l’interesse pubblico.

Con il PNRR, la responsabilità si è estesa alla qualità dei dati: la Corte dei Conti ha sottolineato che discordanze tra dati caricati sulle piattaforme, documentazione amministrativa e atti contabili possono integrare responsabilità erariale, specie se incidono sulla corretta rendicontazione e sul mantenimento dei finanziamenti[27].

La responsabilità erariale del dirigente ha subito, negli ultimi vent’anni, una trasformazione profonda. In origine, la responsabilità amministrativo-contabile era centrata sul danno puntuale, cioè sul pregiudizio economico direttamente riconducibile a un atto illegittimo o a una condotta dolosa o gravemente colposa del funzionario[28]. Il paradigma era quello della responsabilità “per fatto proprio”, in cui il dirigente rispondeva solo per ciò che aveva materialmente compiuto.

La Corte dei conti ha progressivamente superato questa impostazione, riconoscendo che il danno erariale può derivare non solo da un atto, ma anche da una disfunzione organizzativa, da un sistema di controlli inadeguato, da una gestione negligente dei processi[29].  

In questo quadro, il dirigente non è più responsabile solo per ciò che fa, ma anche per ciò che non impedisce che accada, quando avrebbe dovuto e potuto prevenirlo.

La colpa grave, requisito soggettivo della responsabilità erariale, è stata reinterpretata in chiave organizzativa. Non è necessario che il dirigente abbia agito con dolo o con negligenza macroscopica nell’adozione di un atto: è sufficiente che abbia tollerato un sistema manifestamente inadeguato, privo di controlli, privo di procedure, privo di tracciabilità[30].

La Corte dei conti ha individuato diverse forme di colpa organizzativa:

– mancata predisposizione di procedure interne idonee a prevenire errori o irregolarità;  

– inadeguatezza dei controlli interni, sia preventivi che successivi;  

– mancata vigilanza sul personale, soprattutto nei settori ad alta intensità di rischio (appalti, contabilità, tributi);  

– mancata attivazione di misure correttive in presenza di criticità note;  

– tolleranza di prassi illegittime o irregolari;  

– assenza di tracciabilità dei processi decisionali e amministrativi[31].

La responsabilità erariale diventa così responsabilità per assetto organizzativo, coerente con la trasformazione della pubblica amministrazione in un sistema complesso.

La Corte dei conti ha, inoltre, riconosciuto forme di danno erariale non patrimoniali in senso stretto, ma derivanti da inefficienze organizzative:

– danno da ritardo, quando il ritardo nell’adozione di un provvedimento comporta la perdita di un finanziamento o l’aumento dei costi[32];  

– danno da disservizio, quando l’inefficienza dell’ufficio genera costi aggiuntivi o perdita di entrate;  

– danno da perdita di chance, soprattutto nei procedimenti di finanziamento europeo o PNRR[33].

In tutti questi casi, il dirigente è chiamato a rispondere non per un atto illegittimo, ma per la mancata organizzazione dell’ufficio in modo da prevenire il danno.

La digitalizzazione dei processi amministrativi ha introdotto nuove forme di responsabilità:

– responsabilità per mancata conservazione digitale dei documenti;  

– responsabilità per mancata tracciabilità dei flussi procedimentali;  

– responsabilità per dati incoerenti o non aggiornati nei sistemi informativi;  

– responsabilità per violazioni della sicurezza informatica dovute a carenze organizzative[34].

Il dirigente diventa così garante non solo della legalità formale, ma anche della integrità informativa dell’ente.

 

5. La responsabilità per assetto organizzativo

 

La responsabilità per assetto organizzativo rappresenta la più significativa innovazione concettuale degli ultimi anni. Il dirigente non è più solo un esecutore di norme e direttive, ma un architetto dell’organizzazione, responsabile della progettazione dei processi, della gestione dei rischi, della qualità dei controlli interni[35].

La dottrina ha evidenziato come questa trasformazione sia coerente con la teoria dei sistemi complessi: l’amministrazione non è un insieme di atti, ma un insieme di processi interdipendenti, che richiedono coordinamento, coerenza, tracciabilità[36].

Gli obblighi organizzativi del dirigente possono essere ricondotti a quattro categorie:

– obblighi di prevenzione: predisporre procedure, controlli, sistemi informativi;  

– obblighi di vigilanza: monitorare l’operato del personale e dei collaboratori;  

– obblighi di intervento: correggere tempestivamente le criticità;  

– obblighi di documentazione: garantire la tracciabilità delle decisioni e dei processi[37].

La responsabilità nasce quando il dirigente omette di adempiere a uno di questi obblighi, anche se non ha materialmente adottato l’atto illegittimo.

La giurisprudenza ha riconosciuto la responsabilità per assetto organizzativo in diversi casi:

– uffici privi di procedure interne;  

– controlli interni inesistenti o inefficaci;  

– mancata separazione delle funzioni;  

– assenza di sistemi di monitoraggio;  

– mancata formazione del personale;  

– tolleranza di prassi illegittime[38].

In tutti questi casi, il dirigente è ritenuto responsabile non per un atto, ma per un sistema.

La responsabilità per assetto organizzativo è strettamente collegata al principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), il dirigente è chiamato a garantire non solo la legalità, ma anche l’efficienza, l’efficacia, l’economicità dell’azione amministrativa[39].

 

Conclusione

La responsabilità dirigenziale deve essere reinterpretata come responsabilità per legalità organizzativa: il dirigente è responsabile della capacità dell’organizzazione di garantire legalità, efficienza, trasparenza, tracciabilità[40].

Il modello si fonda sulla correttezza degli atti, sulla qualità dei processi, sulla qualità dei dati e sul coordinamento tra uffici e livelli istituzionali[41].

Tale modello consente di valorizzare la dimensione della PA, rafforzare i controlli interni, prevenire il rischio amministrativo e migliorare la qualità dei servizi[42].

La responsabilità dirigenziale non può più essere letta come responsabilità “per atti” o “per risultato”. Deve essere interpretata come responsabilità per la qualità del sistema, coerente con la complessità della governance pubblica contemporanea.

 

 

 BIBLIOGRAFIA

 

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Art. 21, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. 

Art. 3, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. 

 

[1] Avvocato – Funzionario EQ Regione Calabria – Presidente del Consiglio Comunale di Sellia Marina (CZ) 

[2] S. Cassese, La nuova costituzione economica, Roma-Bari, 2021, 45 ss.  

[3] M. D’Alberti, Le responsabilità nella pubblica amministrazione, Torino, 2017, 112 ss.  

[4] Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2017, n. 2030.  

[5] G. Corso, Il dirigente pubblico tra autonomia e responsabilità, in Dir. amm., 2018, 123 ss.  

[6] F. Merloni, La performance nella pubblica amministrazione, Milano, 2012, 67 ss.  

[7] Art. 21, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.  

[8] Art. 3, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.  

[9] V. Tenore, La responsabilità dirigenziale dopo il d.lgs. 150/2009, in Riv. trim. dir. pub., 2011, 345 ss.  

[10] Art. 21, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.  

[11] G. Corso, Il dirigente pubblico tra autonomia e responsabilità, in Dir. amm., 2018, 123 ss.  

[12] M. D’Alberti, Le responsabilità nella pubblica amministrazione, Torino, 2017, 112 ss.  

[13] Art. 3, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.  

[14] F. Merloni, La performance nella pubblica amministrazione, Milano, 2012, 67 ss.  

[15] V. Tenore, La responsabilità dirigenziale dopo il d.lgs. 150/2009, in Riv. trim. dir. pub., 2011, 345 ss.  

[16] Artt. 15 e 37–41, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.  

[17] D.l. 31 maggio 2021, n. 77, conv. in l. 29 luglio 2021, n. 108.

[18] Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2017, n. 2030.

[19] Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2019, n. 1900.  

[20] Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2022, n. 5612.  

[21] M. Clarich, Responsabilità amministrativa e organizzazione, Bologna, 2020, 45 ss.  

[22] TAR Lazio, Roma, sez. II, 15 gennaio 2020, n. 567.  

[23] Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2022, n. 5612, cit.

[24] Corte dei conti, sez. giur. Lombardia, 14 ottobre 2021, n. 178. 

[25] Corte dei conti, sez. giur. Toscana, 2020. 

[26] Ibidem; v. anche Corte dei conti, sez. giur. Campania, 2019. 

[27] Corte dei conti, Relazione sullo stato di attuazione del PNRR, 2023; MEF–RGS, Linee guida sul monitoraggio e rendicontazione PNRR, 2022.

[28] Corte dei conti, sez. giur. Lazio, 12 febbraio 2005, n. 112.  

[29] Corte dei conti, sez. giur. Lombardia, 14 ottobre 2021, n. 178.  

[30] Corte dei conti, sez. giur. Toscana, 2020.  

[31] M. D’Alberti, Le responsabilità nella pubblica amministrazione, Torino, 2017, 145 ss.  

[32] Corte dei conti, sez. giur. Campania, 2019.  

[33] Corte dei conti, sez. contr., Relazione sul PNRR, 2023.  

[34] AGID, Linee guida sulla sicurezza informatica nella PA, 2022.

[35] F. Merloni, La performance nella pubblica amministrazione, Milano, 2012, 89 ss. 

[36] N. Luhmann, Organisation und Entscheidung, Frankfurt, 2000.  

[37] M. Clarich, Responsabilità amministrativa e organizzazione, Bologna, 2020, 67 ss.  

[38] TAR Lazio, Roma, sez. II, 15 gennaio 2020, n. 567.  

[39] S. Cassese, La nuova costituzione economica, Roma-Bari, 2021, 112 ss.

[40] S. Cassese, La nuova costituzione economica, cit.  

[41] M. Clarich, Responsabilità amministrativa e organizzazione, cit.  

[42] F. Merloni, La performance nella pubblica amministrazione, cit.