Tratto da: Lavoripubblici

Nel caso di abuso edilizio, il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) costruisce un sistema sanzionatorio che cambia in funzione della gravità dell’intervento. Quando si è in presenza di opere eseguite senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, e non esistono i presupposti per una sanatoria, la regola è una sola e non lascia spazio a alternative, cioè la demolizione.

L’art. 31 del Testo Unico Edilizia disciplina proprio questo percorso, definendo il procedimento che conduce alla rimozione dell’abuso e individuando con chiarezza modalità, tempistiche ed effetti.

Ma la demolizione non è l’unico esito possibile dell’ordinanza.

Se il destinatario non ottempera, oltre all’acquisizione del bene e dell’area di sedime al patrimonio comunale, entra in gioco anche la sanzione amministrativa prevista dal comma 4-bis dello stesso art. 31, che può arrivare fino a 20.000 euro ed è collegata proprio alla mancata esecuzione dell’ordine.

A questo punto il problema diventa tutt’altro che secondario.

Entro quando può essere applicata questa sanzione? Esiste un termine di prescrizione? E, soprattutto, da quale momento inizia a decorrere? Ma ancora prima, l’inottemperanza all’ordine di demolizione è un illecito che si trascina nel tempo oppure si esaurisce in un preciso momento, lasciando solo effetti che continuano?

Non sono domande banali, perché incidono direttamente sulla legittimità dei provvedimenti comunali e, in definitiva, sulla possibilità stessa di esercitare il potere sanzionatorio.

È su questo terreno che si inserisce la recente sentenza del TAR Campania n. 1648 del 10 marzo 2026, che torna su questi temi e chiarisce in modo netto la natura dell’illecito e il momento da cui decorre la prescrizione.

La vicenda prende avvio da un’ordinanza con cui il Comune ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 20.000 euro, a seguito dell’accertata inottemperanza a un precedente ordine di demolizione adottato ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Il profilo temporale diventa subito centrale per capire il senso della controversia, perché il provvedimento sanzionatorio è stato adottato nel 2024 mentre l’inottemperanza risaliva al 2018 ed era stata accertata già nello stesso anno.

La ricorrente ha quindi impugnato gli atti sostenendo, tra gli altri motivi, la violazione dell’art. 31, comma 4-bis del d.P.R. n. 380/2001 in relazione alla disciplina generale delle sanzioni amministrative, evidenziando come il potere sanzionatorio dovesse ritenersi ormai prescritto alla luce dell’art. 28 della Legge n. 689/1981.

Il punto vero della controversia, quindi, non riguardava l’esistenza dell’inottemperanza, ma la possibilità per l’amministrazione di intervenire a distanza di anni rispetto al momento in cui l’illecito si era ormai consumato.

Per comprendere la decisione del TAR bisogna partire dalla struttura dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali e che, nel tempo, è stato rafforzato anche sul piano delle conseguenze collegate all’inottemperanza.

In questo quadro si inserisce il comma 4-bis, introdotto dalla Legge n. 164/2014, che ha previsto una sanzione amministrativa pecuniaria ulteriore rispetto agli altri effetti già stabiliti dalla norma e collegata proprio alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

Proprio perché si tratta di una sanzione amministrativa pecuniaria, la sua disciplina non può essere letta isolatamente, ma va ricondotta al sistema generale della Legge n. 689/1981. Il riferimento centrale, in questo caso, è l’art. 28, secondo cui il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui la violazione è stata commessa.

Il problema, quindi, non sta nell’esistenza del termine quinquennale, che il quadro normativo rende chiaro, ma nella corretta individuazione del momento da cui quel termine comincia a decorrere, perché è proprio lì che si gioca il senso della decisione del TAR.

Il TAR Campania affronta la questione muovendo dai principi già chiariti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023 e ripresi da successive pronunce, distinguendo in modo netto tra l’illecito edilizio originario, legato alla realizzazione dell’abuso, e quello che deriva dalla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

Secondo il Collegio, quest’ultimo costituisce un illecito amministrativo autonomo, di natura omissiva, che si aggiunge a quello originario e che presenta una qualificazione ben precisa, perché non si tratta di un illecito permanente in senso proprio ma di un illecito istantaneo ad effetti permanenti.

È su questo passaggio che si concentra il ragionamento del TAR. L’inottemperanza si consuma nel momento in cui scade il termine assegnato per adempiere, cioè allo spirare dei novanta giorni dall’ingiunzione, anche se gli effetti della violazione continuano nel tempo e mantengono una situazione contra ius.

Questo significa che non ci si trova davanti a un illecito che si rinnova giorno per giorno, ma a un fatto che si perfeziona una volta per tutte in un momento preciso, dal quale derivano effetti che possono protrarsi.

Da questa qualificazione cambia completamente il modo di leggere la prescrizione. Il termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 28 della Legge n. 689/1981 decorre dal momento della consumazione dell’illecito e non dalla cessazione dei suoi effetti, perché la permanenza dell’abuso non è idonea a spostare in avanti il dies a quo.

Se fosse diversamente, e si qualificasse l’inottemperanza come illecito permanente, il termine inizierebbe a decorrere solo con la demolizione o con la regolarizzazione dell’opera, con un evidente allungamento dei tempi a disposizione dell’amministrazione.

Il TAR esclude in modo netto questa impostazione e chiarisce che l’inottemperanza si perfeziona una volta decorso inutilmente il termine assegnato con l’ordinanza di demolizione, senza che la successiva permanenza della situazione abusiva possa incidere su questo momento.

Nel caso esaminato, il termine per adempiere era scaduto nel 2018, allo spirare dei novanta giorni dall’ordinanza di demolizione, mentre l’inottemperanza era stata accertata nello stesso anno; anche prendendo come riferimento questa seconda data, più favorevole all’amministrazione, il termine quinquennale previsto dall’art. 28 della Legge n. 689/1981 risultava comunque già decorso al momento dell’adozione della sanzione nel 2024, con la conseguenza che il potere sanzionatorio doveva ritenersi ormai consumato.

La decisione si inserisce in un percorso giurisprudenziale che, negli ultimi anni, ha iniziato a mettere ordine su un punto che per lungo tempo è stato gestito in modo piuttosto disinvolto, cioè l’idea che la sanzione prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 potesse essere utilizzata senza un reale limite temporale, quasi come una conseguenza automatica e sempre attivabile dell’inottemperanza.

Il tema, però, non può essere ridotto a una lettura semplificata, perché il comma 4-bis non introduce una misura accessoria o eventuale, ma una vera e propria sanzione amministrativa e, proprio per questo, deve essere collocata all’interno del sistema della Legge n. 689/1981, con tutte le implicazioni che ne derivano, a partire dal rispetto del termine di prescrizione.

Per comprendere quando la sanzione non è più esercitabile bisogna quindi spostare l’attenzione dal momento in cui l’amministrazione decide di intervenire al momento in cui si è perfezionato l’illecito, perché è lì che si capisce fino a dove può spingersi il potere dell’amministrazione.

In questa prospettiva torna centrale la qualificazione della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, perché se la si considera come una situazione che si prolunga nel tempo si finisce inevitabilmente per spostare in avanti il dies a quo della prescrizione, con il risultato di mantenere il potere sanzionatorio potenzialmente esercitabile senza un limite certo.

Il TAR, invece, chiarisce che l’inottemperanza si consuma in un momento preciso, cioè allo scadere del termine assegnato con l’ordinanza di demolizione, e che da quel momento in poi si entra in una fase diversa, nella quale gli effetti della violazione possono continuare ma non si rinnova l’illecito.

Questa distinzione incide direttamente sulla possibilità di esercitare il potere sanzionatorio, perché se l’illecito si è già consumato il termine di prescrizione ha già iniziato a decorrere e non può essere rimesso in discussione agganciandolo né alla permanenza dell’abuso né al ritardo dell’amministrazione nell’accertare o nel sanzionare.

In questo senso la sentenza si inserisce in un indirizzo ormai chiaro, secondo cui il potere sanzionatorio deve essere esercitato entro un perimetro temporale definito e non può essere recuperato attraverso letture che spostino in avanti la decorrenza della prescrizione, perché altrimenti la disciplina della Legge n. 689/1981 perderebbe significato e, insieme, verrebbe meno la stessa natura della sanzione prevista dal comma 4-bis.

La sentenza del TAR Campania ha accolto il ricorso e ha annullato il provvedimento sanzionatorio, ritenendo maturata la prescrizione quinquennale prevista dall’art. 28 della Legge n. 689/1981 e riconoscendo, di conseguenza, che il potere dell’amministrazione di irrogare la sanzione doveva ritenersi ormai esaurito.

Quello che emerge da questa decisione è abbastanza chiaro, la sanzione prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 non può essere trattata come una conseguenza automatica dell’inottemperanza, ma deve essere esercitata nel rispetto delle regole proprie del sistema sanzionatorio, a partire dal termine di prescrizione che ne delimita temporalmente l’esercizio.

La questione si lega direttamente alla qualificazione dell’illecito, perché se l’inottemperanza si consuma allo scadere del termine assegnato, è da quel momento che inizia a decorrere il termine quinquennale e non dalla permanenza della situazione abusiva, la quale continua a produrre effetti ma non è idonea a spostare in avanti il dies a quo.

Ne deriva che l’amministrazione non può intervenire a distanza di tempo senza un limite definito, ma deve esercitare il proprio potere entro un arco temporale ben preciso, oltre il quale la sanzione non è più irrogabile.

La gestione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, quindi, non può essere rimessa a tempi indefiniti, perché la scansione procedimentale e la qualificazione dell’illecito incidono direttamente sulla possibilità stessa di applicare la sanzione e, in definitiva, sulla stessa legittimità dell’azione amministrativa.