La gestione del personale e, in particolare, il conferimento di incarichi a soggetti già collocati in quiescenza, rappresenta da anni un tema centrale per le pubbliche amministrazioni, strette tra l’esigenza di contenere la spesa pubblica e la necessità di garantire l’efficienza e la continuità dell’azione amministrativa.

In questo contesto, l’orientamento della Corte dei conti, organo di controllo e giurisdizionale, è fondamentale per delinearne i confini di legittimità.

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La recente Deliberazione n. 178/2025/PAR della Sezione di controllo per la Regione siciliana della Corte dei conti, depositata il 23 giugno 2025, si inserisce in questo quadro, fornendo importanti chiarimenti interpretativi circa l’applicazione dell’art. 5, comma 9, del D.L. n. 95/2012 e successive modificazioni.

Il caso

La Deliberazione 178/2025/PAR trae origine da una richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Carini (PA). Il Comune intendeva conferire un incarico retribuito all’ex responsabile del servizio autonomo legale, in quiescenza dal 1° gennaio 2025 e ora iscritto al libero foro, chiedendo lumi sulla sua ammissibilità in deroga al divieto generale, sull’eventuale necessità della gratuità e sugli adempimenti richiesti (es. motivazione rafforzata, natura eccezionale).

La Corte dei conti ha preliminarmente verificato i requisiti di ammissibilità del quesito, sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo. La richiesta, avanzata dal Sindaco quale rappresentante legale dell’ente, è stata ritenuta ammissibile soggettivamente.

Quanto all’ammissibilità oggettiva, la Corte ha ricordato che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo è circoscritta alla “materia della contabilità pubblica”, precisando che tale nozione è da intendersi in senso “dinamico”, riferendosi a quelle norme che pongono limiti e divieti strumentali al raggiungimento di specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica, in particolare per il personale, al fine di garantire gli equilibri finanziari degli enti. In tale ottica, la spesa per il personale, infatti, è considerata strategicamente importante.

La Corte ha altresì ribadito, come di consueto, che il parere non può riguardare casi concreti o atti gestionali specifici, ma deve essere connotato da generalità e astrattezza. La richiesta del Comune di Carini, pur partendo da un caso concreto, a giudizio della Corte, ha nondimeno permesso un’astrazione tale da consentire alla stessa di fornire coordinate giuridiche generali.

I divieti

Al centro della questione vi è l’articolo 5, comma 9, del Decreto Legge n. 95 del 6 luglio 2012(convertito nella Legge n. 135/2012), che stabilisce un principio generale di divieto per le pubbliche amministrazioni di attribuire incarichi retribuiti di:

• studio e consulenza;

• dirigenziali o direttivi;

• cariche in organi di governo delle amministrazioni o degli enti e società da esse controllati.

Tale divieto si applica a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. La ratiosottesa a questa normativa è duplice: il contenimento della spesa pubblica e la promozione delricambio generazionale. In alcune pronunce è stato aggiunto anche l’obiettivo di contenere fenomeni corruttivi.

È importante sottolineare che gli incarichi, le cariche e le collaborazioni appena menzionate sono comunque consentite a titolo gratuito.

Per i soli incarichi dirigenziali e direttivi gratuiti, la durata non può superare un anno (non prorogabile né rinnovabile presso la stessa amministrazione), dovendo eventuali rimborsi spese essere rimborsati.

Incarichi a soggetti in quiescenza nella PA: e le attività consentite?

Con la pronuncia in esame, la Corte dei conti, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato, ribadisce la tassatività delle fattispecie vietate dall’art. 5, comma 9, D.L. n. 95/2012.Ciò significa che la norma deve essere applicata secondo il criterio di stretta interpretazione, escludendo l’interpretazione estensiva o analogica, al fine di non comprimere irragionevolmente i diritti dei soggetti in quiescenza.

Il principio fondamentale affermato dalla Corte dei Conti è che le attività consentite si ricavano “a contrario” dalla tassativa elencazione delle fattispecie vietate.

Non rientrano nel divieto quelle situazioni che si differenziano qualitativamente dagli incarichi di studio, consulenza, dirigenziali o direttivi. Ai fini dell’applicazione del divieto, non rileva, dunque, la natura giuridica del rapporto, bensì l’oggetto dell’incarico.

Va d’altro canto dato atto che la giurisprudenza ha in più occasioni fornito esempi di attività considerate lecite se svolte a titolo oneroso da personale in quiescenza, purché non configurino elusione del divieto:

• Attività di “mera condivisione” dell’esperienza maturata.

• Formazione operativa e il primo affiancamento del personale neoassunto.

• Attività di “mera assistenza” caratterizzate dalla mancanza di competenze specialistiche e che non rientrino nelle ipotesi di contratto d’opera intellettuale.

Altre eccezioni al divieto generale

Il Legislatore, dal canto suo, ha poi progressivamente introdotto una serie di eccezioni espresse al divieto generale:

• Incarichi legati al PNRR e altri piani di investimento (fino al 31 dicembre 2026): l’art. 10, commi 1 e 2, del D.L. n. 36/2022 (e successive modifiche) consente alle Amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR (nonché PNC, Fondi per lo Sviluppo e la Coesione, altri piani nazionali o regionali) e a quelle impegnate in interventi di ricostruzione post-sisma, di conferire incarichi retribuiti a soggetti in quiescenza (anche provenienti dalla stessa amministrazione) che abbiano maturato significative esperienze tecniche e amministrative. Questi possono includere incarichi di Responsabile Unico del Procedimento (RUP) in presenza di particolari esigenze e per il tempo strettamente necessario al reclutamento di nuovo personale.

• Incarichi di vertice degli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche: l’art. 11, comma 3, del D.L. n. 105/2023 (convertito in Legge n. 112/2023) introduce una deroga al divieto per gli incarichi di vertice degli uffici di diretta collaborazione.

La Deliberazione n. 178/2025/PAR della Corte dei conti siciliana, in linea con la giurisprudenza prevalente e, in particolare, con la Deliberazione n. 80/2024/PAR della Sezione regionale di controllo per il Lazio, rafforza dunque il principio della tassatività del divieto e dell’interpretazione “a contrario” delle attività consentite.

Ciò impone alle Amministrazioni una scrupolosa valutazione preliminare dell’oggetto dell’incarico.

Indicazioni operative per i Comuni

Per le Pubbliche Amministrazioni, e in particolare per i Comuni, si possono trarre le seguenti indicazioni operative:

1. Valutazione Preliminare dell’ggetto dell’Incarico: prima di conferire un incarico a un soggetto in quiescenza, l’Amministrazione deve valutare attentamente se l’oggetto dell’incarico sia riconducibile o meno a una delle ipotesi tassativamente vietate (studio, consulenza, dirigenziale, direttivo, carica di governo). Si badi bene che – sulla base degli indirizzi ermeneutici forniti dalla Corte dei Conti – la qualificazione formale è secondaria rispetto alla natura sostanziale delle mansioni;

2. Qualità delle Mansioni: gli incarichi retribuiti sono ammissibili solo se le attività richieste si differenziano qualitativamente da quelle vietate. Ciò implica che l’incarico debba consistere in mera assistenza, supporto, affiancamento, formazione operativa o condivisione dell’esperienza, senza comportare attività di studio o consulenza intese come elaborazione di pareri complessi, analisi critiche, o funzioni decisionali/gestionali.

3. Priorità alla Gratuità: laddove l’incarico rientri tra le fattispecie vietate (studio, consulenza, dirigenziali, direttivi, cariche di governo), esso è comunque sempre consentito a titolo gratuito. Per gli incarichi dirigenziali e direttivi a titolo gratuito, non superarsi la durata stabilita dalla norma, senza possibilità di proroghe o rinnovi.

4. Verifica delle Deroghe Specifiche: le amministrazioni devono verificare l’applicabilità delle specifiche deroghe normative, come quelle relative agli interventi PNRR/PNC o agli incarichi di Capo di Gabinetto negli Uffici di diretta collaborazione degli Organi politici, che consentono il conferimento di incarichi retribuiti sotto precise condizioni e limiti temporali.

5. Motivazione Rafforzata: sebbene non esplicitamente richiesta una “motivazione rafforzata” in ogni caso, la Corte sottolinea la necessità per l’Amministrazione di dimostrare che non è possibile far fronte alle esigenze con il personale in servizio, evidenziando la natura eccezionale e temporanea dell’incarico.

6. Conformità con Altre Norme: gli incarichi devono rispettare anche altre disposizioni limitative, come quelle previste dall’articolo 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001.

Conclusioni

Come agevolmanete ricavabile, la disciplina degli incarichi ai soggetti in quiescenza richiede pertanto un approccio rigoroso e attento alla sostanza delle mansioni.

L’obiettivo della normativa di riferimento è invero – come si è già osservato – quello di bilanciare le esigenze di contenimento della spesa e di ricambio generazionale con la possibilità di valorizzare l’esperienza e le professionalità di ex dipendenti pubblici, ma sempre nei limiti stringenti imposti dalla legge e interpretati dalla giurisprudenza contabile.La