Tratto da: Lavoripubblici

Può una pratica di condono edilizio rimanere bloccata per anni a causa del silenzio della Soprintendenza? Cosa può fare il privato quando l’amministrazione non si pronuncia sulla richiesta di compatibilità paesaggistica necessaria per definire il procedimento? E soprattutto, la pubblica amministrazione può restare inerte quando ritiene la domanda infondata oppure ha comunque l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso?

Su questi interrogativi si è pronunciato il TAR Sicilia, sez. di Palermo, con la sentenza n. 1581 del 1° giugno 2026, che affronta uno dei profili più delicati del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione, ossia il silenzio serbato su un’istanza di compatibilità paesaggistica necessaria alla definizione di una pratica di condono edilizio. La pronuncia non affronta il merito della compatibilità paesaggistica dell’opera né la fondatezza della domanda di condono, ma richiama con particolare chiarezza i principi che governano l’inerzia amministrativa e i rimedi che l’ordinamento mette a disposizione del privato.

La vicenda nasce da una situazione che molti professionisti riconosceranno, perché unisce in un’unica storia un abuso risalente, una domanda di condono mai definita e il coinvolgimento della Soprintendenza nell’ambito del relativo procedimento. Il ricorrente era comproprietario, insieme al fratello, di un appartamento posto al secondo piano e della terrazza soprastante di un edificio sul quale era stato realizzato, in assenza di qualsiasi titolo, un manufatto di circa cinquanta metri quadrati. Per tale intervento il Pretore aveva pronunciato una sentenza di condanna, successivamente confermata in appello, disponendo anche la demolizione dell’opera.

Per regolarizzare la propria posizione il proprietario aveva presentato al Comune una domanda di condono edilizio ai sensi della Legge n. 724/1994 (secondo condono edilizio) e, nel 2009, aveva chiesto alla Soprintendenza il rilascio del parere di compatibilità paesaggistica necessario alla definizione della pratica. In assenza di risposta, nel 2017 aveva trasmesso una comunicazione con la quale rappresentava l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza e, sulla base anche di tale circostanza, aveva promosso un incidente di esecuzione in sede penale per ottenere la revoca o la sospensione dell’ordine di demolizione.

L’iniziativa non aveva però avuto esito favorevole, poiché la Corte d’Appello aveva evidenziato l’assenza di un espresso provvedimento di compatibilità paesaggistica. Per questo motivo, nel 2025, il proprietario aveva nuovamente chiesto alla Soprintendenza il rilascio in forma espressa dell’autorizzazione paesaggistica, senza ottenere alcun riscontro. Da qui il ricorso al TAR per l’accertamento del silenzio-inadempimento e per la conseguente condanna dell’amministrazione a provvedere.

Per comprendere la portata della decisione dei giudici di primo grado occorre tenere distinti due profili che nella vicenda si intrecciano.

Da un lato vi è il procedimento di condono edilizio avviato ai sensi della Legge n. 724/1994, nell’ambito del quale il ricorrente aveva richiesto alla Soprintendenza il rilascio del parere di compatibilità paesaggistica necessario per la definizione della pratica. Il coinvolgimento dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica rappresentava quindi un passaggio procedimentale indispensabile per consentire la prosecuzione dell’iter amministrativo.

Dall’altro lato vi è il tema, centrale nella sentenza, dell’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo.

L’art. 2 della Legge n. 241/1990 impone infatti alle pubbliche amministrazioni di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Tale obbligo non viene meno neppure quando l’amministrazione ritenga l’istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, poiché il cittadino ha comunque diritto a conoscere le determinazioni assunte e le relative motivazioni.

A presidio di questo dovere l’ordinamento prevede il rito speciale avverso il silenzio disciplinato dagli artt. 31 e 117 del D.Lgs. n. 104/2010, che consente al privato di ottenere l’accertamento dell’inerzia amministrativa e la condanna dell’amministrazione a provvedere entro un termine determinato.

Alla luce del quadro normativo delineato dall’art. 2 della Legge n. 241/1990, il TAR Sicilia ha richiamato il consolidato orientamento secondo cui, in presenza di una formale istanza del privato, l’amministrazione è tenuta a concludere il procedimento con un provvedimento espresso anche quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata. Ciò che l’ordinamento non consente è il mancato esercizio del potere amministrativo attraverso il semplice silenzio.

I giudici di primo grado evidenziano che l’interesse del privato ad ottenere una risposta non dipende necessariamente dalla fondatezza della propria pretesa sostanziale, ma dal diritto di conoscere le determinazioni dell’amministrazione e le relative motivazioni, così da poter eventualmente attivare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

Su queste basi il TAR ha ritenuto illegittima la persistente inerzia della Soprintendenza, affermando che l’amministrazione era tenuta a concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso.

L’aspetto più interessante della pronuncia riguarda il suo effettivo ambito applicativo. Il TAR non ha stabilito se il parere di compatibilità paesaggistica dovesse essere rilasciato, né ha affrontato il tema della sanabilità dell’opera o della fondatezza della domanda di condono. Allo stesso modo il giudice non si è pronunciato sulla tesi sostenuta dal ricorrente circa la possibile formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata nel 2009.

La controversia è stata quindi esaminata esclusivamente sotto il profilo dell’inerzia amministrativa, senza alcuna valutazione sulla fondatezza della domanda di condono o sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento.

La decisione conferma una distinzione fondamentale del diritto amministrativo. Il giudizio sul silenzio non serve ad ottenere direttamente il bene della vita richiesto dal privato, ma ad accertare se l’amministrazione abbia adempiuto al proprio obbligo di pronunciarsi. In questo caso il TAR ha ritenuto che la Soprintendenza non potesse continuare a restare inerte e che fosse tenuta ad assumere una posizione espressa, lasciando però impregiudicata ogni valutazione sul merito della richiesta.

Particolarmente significativa appare anche la nomina immediata del commissario ad acta, prevista dal TAR per il caso di ulteriore inerzia dell’amministrazione, così da assicurare comunque la conclusione del procedimento.

In conclusione, il TAR Sicilia ha accolto il ricorso e dichiarato l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza avanzata dalla parte ricorrente nel termine di sessanta giorni, decorsi i quali interverrà un commissario ad acta affinché provveda in luogo dell’amministrazione nell’ulteriore termine di sessanta giorni.

La sentenza assume particolare interesse perché ricorda come il corretto funzionamento dell’azione amministrativa non si misuri soltanto nella legittimità delle decisioni adottate, ma anche nella capacità dell’amministrazione di assumere una decisione. Nel caso esaminato dal TAR il problema non era stabilire se la richiesta del privato fosse fondata o meno, ma porre fine a una situazione di stallo che si protraeva da anni e che impediva la definizione del procedimento.

La pronuncia non interviene sui presupposti del condono edilizio o della compatibilità paesaggistica, ma richiama con chiarezza una regola fondamentale del procedimento amministrativo. Quando il privato presenta un’istanza che richiede una valutazione dell’amministrazione, quest’ultima può certamente respingerla, dichiararla improcedibile o ritenerla infondata, ma non può sottrarsi al dovere di decidere.