Tratto da: Lavoripubblici

Quando un impianto sportivo “leggero” smette di essere un intervento di scarsa rilevanza e diventa, a tutti gli effetti, nuova costruzione? E soprattutto: cosa succede se l’autorizzazione della Soprintendenza viene rilasciata su un’area vincolata senza misurarsi davvero con i vincoli, con la pianificazione urbanistica e con un precedente giudicato che aveva già imposto un riesame serio e motivato?

Infine, è davvero praticabile una sanatoria ex art. 36 se le opere non risultavano ultimate e se la disciplina urbanistica, oggi, non consentiva quelle trasformazioni?

Sono questi gli interrogativi ai quali il TAR Lazio, sez. Roma II-bis, ha risposto con la sentenza del 17 febbraio 2026, n. 3044, intervenendo in una complessa vicenda relativa alla realizzazione di campi da padel in un contesto tutelato, su un’area che, secondo i ricorrenti, veniva utilizzata come spazio verde di fruizione collettiva e che ricadeva comunque in un sistema urbano di valore storico e morfologico.

Oltre alla qualificazione dell’intervento in sé, a rilevare è la sequenza dei passaggi amministrativi che aveva provato a sorreggere la legittimità delle opere: prima CILA e SCIA, poi una prima autorizzazione della Soprintendenza annullata per difetto di motivazione, quindi un nuovo tentativo autorizzatorio e, successivamente, un permesso di costruire in sanatoria.

Nel caso in esame, l’intervento contestato prevedeva una riorganizzazione degli spazi esterni di un centro sportivo e, in particolare, la trasformazione di un’area verde in campi da padel. Secondo i ricorrenti, quell’area costituiva da tempo uno spazio verde di fruizione collettiva a servizio del quartiere.

Il primo elemento da tenere presente riguarda la collocazione urbanistica dell’area. Il sito ricadeva nel sistema insediativo della città storica e, più nello specifico, nell’ambito degli spazi aperti disciplinati dal piano regolatore, classificati come spazi verdi privati di valore storico-morfologico-ambientale. Inoltre l’area risultava censita nella Carta per la qualità del piano urbanistico, circostanza che rafforzava ulteriormente il quadro di tutela.

Nonostante questo contesto, il procedimento amministrativo aveva preso avvio attraverso strumenti edilizi tipicamente utilizzati per interventi di minore impatto. In una prima fase l’intervento era stato supportato da CILA, successivamente sostituita da SCIA, e nell’ambito di tale procedimento era stata rilasciata una prima autorizzazione della Soprintendenza.

Quella autorizzazione, tuttavia, era stata impugnata e annullata dal giudice amministrativo per difetto di motivazione. Il TAR, al riguardo, aveva chiarito due aspetti fondamentali:

• il provvedimento della Soprintendenza si limitava a dichiarare la compatibilità dell’intervento senza confrontarsi con le numerose questioni sollevate nel giudizio;
• l’intervento non poteva essere qualificato come semplice manutenzione straordinaria, ma doveva essere ricondotto alla categoria della nuova costruzione, con conseguente necessità del permesso di costruire.

Dopo l’annullamento, la società interessata aveva quindi avviato un nuovo passaggio procedimentale, presentando una nuova istanza di autorizzazione ai sensi del Codice dei beni culturali. La Soprintendenza aveva nuovamente rilasciato l’autorizzazione, sostenendo la compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela del complesso monumentale. Parallelamente, nel tentativo di stabilizzare la situazione edilizia dell’intervento, la società aveva anche presentato istanza di accertamento di conformità, chiedendo il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria.

È proprio su questi due atti – la nuova autorizzazione rilasciata dalla Soprintendenza e il successivo permesso di costruire – che si è concentrato il nuovo contenzioso promosso dai proprietari degli immobili vicini.

Secondo i ricorrenti, l’autorizzazione paesaggistica risultava elusiva del precedente giudicato, perché non affrontava realmente le criticità evidenziate nella precedente sentenza. Inoltre, anche il permesso di costruire rilasciato successivamente risultava illegittimo, sia per invalidità derivata dall’autorizzazione, sia per violazione della disciplina urbanistica applicabile all’area.

Per comprendere la portata della decisione del TAR è necessario collocare la vicenda all’interno di tre piani normativi distinti ma strettamente connessi: tutela del patrimonio culturale e paesaggistico, disciplina urbanistica e titoli edilizi previsti dal Testo Unico Edilizia.

È proprio dall’intreccio tra questi livelli che emerge il nodo giuridico della sentenza.

Il primo riferimento è il d.lgs. n. 42/2004, che disciplina la tutela dei beni culturali e del paesaggio. Nel caso esaminato dal TAR, il complesso sportivo interessato dall’intervento ricadeva in un contesto tutelato e gli immobili prospicienti risultavano assoggettati alla tutela prevista dagli articoli 10 e 21 del Codice.

In particolare, l’art. 21, comma 4, stabilisce che gli interventi su beni culturali sono subordinati alla preventiva autorizzazione dell’amministrazione competente alla tutela, ossia la Soprintendenza. Si tratta di un atto che ha una funzione decisiva: verificare se l’intervento sia compatibile con le esigenze di conservazione e con la fruizione del bene tutelato.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che questa valutazione non può limitarsi a un giudizio generico di compatibilità, ma deve essere supportata da un’istruttoria effettiva e da una motivazione che dia conto dell’impatto dell’intervento sul contesto tutelato.

Il secondo punto centrale riguarda il rapporto tra l’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione preposta alla tutela e il successivo titolo edilizio.

La normativa stabilisce che tali atti appartengono a procedimenti distinti, ma tra loro collegati. L’autorizzazione paesaggistica o culturale non rappresenta una semplice condizione di efficacia del titolo edilizio, bensì una condizione di legittimità.

Questo principio trova fondamento in più disposizioni:

• l’art. 146 del Codice dei beni culturali, che qualifica l’autorizzazione paesaggistica come atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio;
• l’art. 5 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina l’acquisizione degli atti di assenso delle amministrazioni competenti alla tutela ambientale, paesaggistica o storico-artistica;
• l’art. 20, comma 9, del Testo Unico Edilizia, secondo cui il permesso di costruire può essere rilasciato solo dopo l’acquisizione delle autorizzazioni necessarie sugli immobili sottoposti a vincolo.

Ne consegue che l’illegittimità dell’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione preposta alla tutela è idonea a riflettersi anche sul titolo edilizio successivamente rilasciato.

Infine, rileva anche la disciplina dei titoli edilizi prevista dal d.P.R. n. 380/2001.

Nel corso della vicenda il TAR aveva già chiarito che l’intervento non poteva essere qualificato come manutenzione straordinaria, ma doveva essere ricondotto alla categoria della nuova costruzione, con conseguente necessità del permesso di costruire.

Successivamente la società aveva tentato di regolarizzare l’intervento attraverso l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia. Questa disposizione consente di ottenere un permesso di costruire in sanatoria solo quando l’opera risulti conforme:

• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione;
• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della richiesta di sanatoria.

Si tratta della doppia conformità, che costituisce il presupposto indispensabile per il rilascio della sanatoria.

Accanto a queste norme, la sentenza ha attribuito un peso decisivo anche alla disciplina urbanistica dell’area, contenuta nelle norme tecniche del piano regolatore.

L’area interessata dall’intervento risultava infatti classificata tra gli spazi verdi di valore storico-morfologico-ambientale all’interno del sistema della città storica. In tali ambiti la pianificazione urbanistica consente esclusivamente interventi di tipo conservativo – come manutenzione, restauro o risanamento – mentre non ammette la realizzazione di nuove costruzioni.

Questa previsione urbanistica diventa decisiva anche ai fini della sanatoria. Se l’intervento non è consentito dalla disciplina urbanistica vigente, viene meno il requisito della doppia conformità e, di conseguenza, non può essere rilasciato il permesso di costruire in sanatoria.

La sentenza si sviluppa lungo tre passaggi logici che consentono di comprendere perché il TAR abbia ritenuto illegittimo l’intero procedimento amministrativo:

• il riesame dell’autorizzazione da parte della Soprintendenza;
• il rapporto tra autorizzazione di tutela e titolo edilizio;
• la legittimità del permesso di costruire rilasciato successivamente.

In riferimento al comportamento della Soprintendenza dopo il precedente annullamento dell’autorizzazione, la sentenza aveva imposto all’amministrazione di riesaminare l’istanza affrontando in modo esplicito le questioni sollevate nel giudizio, sia sotto il profilo istruttorio sia sotto quello motivazionale. Nel nuovo provvedimento autorizzatorio, tuttavia, il TAR ha rilevato che tale riesame non era stato effettivamente svolto.

L’autorizzazione si limitava infatti a dichiarare la compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela, senza confrontarsi con le criticità evidenziate nel precedente giudizio, tra cui:

• la classificazione urbanistica dell’area come spazio verde di valore storico-morfologico-ambientale;
• il quadro di tutela paesaggistica dell’area;
• l’impatto visivo delle strutture previste per i campi da padel.

Il Collegio ha quindi ritenuto che il provvedimento costituisse una sostanziale riproposizione dell’atto già annullato, configurando una violazione ed elusione del giudicato, con conseguente nullità dell’autorizzazione.

Accertata l’illegittimità dell’autorizzazione della Soprintendenza, il TAR ha affrontato il rapporto tra questo atto e il titolo edilizio rilasciato dal Comune.

Il Collegio ha ribadito che l’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione preposta alla tutela non rappresenta una semplice condizione di efficacia del titolo edilizio, ma una condizione di legittimità. Ne consegue che l’illegittimità dell’atto presupposto si riflette inevitabilmente sul titolo edilizio successivo.

Per questo motivo l’annullamento dell’autorizzazione ha determinato anche l’illegittimità del permesso di costruire, per invalidità derivata.

Il TAR ha inoltre evidenziato come l’intervento risultasse incompatibile con la disciplina urbanistica dell’area.

L’area interessata era infatti classificata tra gli spazi aperti della città storica e, più precisamente, tra gli spazi verdi di valore storico-morfologico-ambientale. In tali ambiti la pianificazione urbanistica consente solo interventi conservativi e non ammette nuove costruzioni.

Poiché i campi da padel dovevano essere qualificati come nuova costruzione, l’opera risultava incompatibile con la pianificazione urbanistica. Questo elemento ha escluso anche la possibilità di ricorrere alla sanatoria, mancando il requisito della doppia conformità richiesto dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia.

Un ulteriore profilo di illegittimità riguarda la struttura del titolo edilizio rilasciato dall’amministrazione.

Il provvedimento non si limitava infatti a regolarizzare le opere eseguite, ma autorizzava contestualmente anche il completamento dei campi da padel, introducendo prescrizioni operative. In questo modo il titolo finiva per cumulare, in un unico atto, sia il permesso di costruire in sanatoria sia il permesso di costruire ordinario.

Secondo il TAR una simile soluzione viola il principio di tipicità degli atti amministrativi, perché riunisce in un unico provvedimento due titoli che il Testo Unico Edilizia disciplina separatamente e con presupposti diversi.

Una volta accertata l’incompatibilità urbanistica dell’intervento e l’illegittimità del titolo edilizio, il TAR ha ritenuto superfluo esaminare le ulteriori censure edilizie sollevate dai ricorrenti.

Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR ha accolto il ricorso principale dichiarando la nullità dell’autorizzazione rilasciata dalla Soprintendenza, ritenuta elusiva del precedente giudicato. In conseguenza di ciò è stato annullato anche il permesso di costruire rilasciato successivamente, sia per invalidità derivata sia per i vizi propri legati alla disciplina urbanistica e alla struttura del titolo edilizio.

Ci sono alcuni spunti operativi utili per chi si occupa di edilizia e pianificazione che la sentenza mette come punti fermi:

• quando un intervento insiste su aree sottoposte a tutela, l’autorizzazione dell’amministrazione competente non può limitarsi a una valutazione generica di compatibilità, ma deve confrontarsi in modo puntuale con vincoli, contesto urbanistico e impatto dell’opera;
• l’autorizzazione di tutela rappresenta una condizione di legittimità del titolo edilizio, con la conseguenza che la sua illegittimità si riflette sul successivo permesso di costruire;
• la disciplina urbanistica dell’area resta il primo parametro di verifica: se la pianificazione non consente nuove costruzioni, l’intervento non può essere assentito e viene meno anche la possibilità della sanatoria ex art. 36;
• infine, il titolo edilizio non può assumere una struttura “ibrida” che cumuli sanatoria e autorizzazione al completamento delle opere, in quanto il Testo Unico Edilizia disciplina tali provvedimenti come atti distinti e con presupposti differenti.

Nei contesti urbanisticamente e paesaggisticamente sensibili, la verifica della compatibilità urbanistica e quella di tutela non possono essere ridotti a passaggi formali del procedimento, ma costituiscono il presupposto stesso della legittimità del titolo edilizio.