Tratto da: Sentenzeappalti
Sommario: 1. Principio di equivalenza: origini, definizione e finalità; 2. Applicabilità implicita e carattere etero-integrativo; 3. Giudizio di equivalenza e limite dell’aliud pro alio; 4. Principio di equivalenza funzionale e requisiti minimi obbligatori; 5. Valutazione di equivalenza implicita: presupposti e limiti; 6. Onere della prova; 7. Rapporto tra principi del risultato e di equivalenza.
Il focus propone una rassegna ragionata delle principali sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato riguardo il principio di equivalenza, già codificato dall’art. 68, comma 7, D.Lgs. n. 50 del 2016 e, oggi, dall’art. 79 e dall’Allegato II.5, Parte II, lett. A, n. 7 e n. 8 del D.Lgs. n. 36 del 2023.
La recente giurisprudenza offre molteplici spunti di riflessione su come il principio di equivalenza debba garantire, da un lato, la più ampia partecipazione alle procedure pubbliche scongiurandone ingiustificati restringimenti all’accesso e, dall’altro, il rispetto dei requisiti tecnici imposti dalle stazioni appaltanti.
Analizzando i passaggi più significativi delle sentenze, verranno evidenziate le regole che, secondo la giurisprudenza amministrativa, devono guidare l’applicazione di tale principio da parte delle stazioni appaltanti nonché degli operatori economici.
Dall’analisi delle pronunce emerge, infatti, quanto il principio di equivalenza, a seconda che venga applicato entro i limiti di legge o contra legem, possa costituire uno strumento dotato di altissimo potenziale pro-concorrenziale, oppure, al contrario, un illegittimo escamotage per escludere offerte dalla competizione. È dunque fondamentale garantire un’applicazione corretta e consapevole del principio di equivalenza da parte delle stazioni appaltanti, al fine di non alterare la par conditio tra i partecipanti alla gara.
1. Principio di equivalenza: origini, definizione e finalità
Il principio di equivalenza è un principio elaborato dalla giurisprudenza sovranazionale, sebbene abbia assunto un rilievo centrale anche nell’ambito di quella nazionale. Quest’ultima, infatti, lo definisce quale principio che «permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro – unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità» (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 02.07.2025 n. 5708). Esso è, dunque, “finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta” (cfr. TAR Ancona, 27.08.2025 n. 649).
L’equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le predette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 13.03.2025 n. 2066).
Il significato ultimo del principio di equivalenza è, infatti, “quello di evitare che le stazioni appaltanti, le quali, in ipotesi, all’atto di redazione del capitolato, non avendo specialistica conoscenza del singolo mercato di riferimento, non abbiano ben individuato tutte le caratteristiche di dettaglio dei prodotti ed in presenza di prodotti che pur pienamente e financo meglio garantirebbero le esigenze sottese alla gara, si trovino private della possibilità di conseguire l’offerta nel complesso migliore con una artificiosa riduzione della concorrenza per eccessiva rigidità della legge di gara” (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029 confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128).
2. Applicabilità implicita e carattere etero-integrativo
Come chiarito dalla giurisprudenza, il principio di equivalenza, introdotto in attuazione dell’art. 42 della direttiva 2014/24/UE, costituisce un principio a carattere etero-integrativo, in grado di trovare applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara o da parte dei concorrenti, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica (cfr. TAR Ancona, 27.08.2025 n. 649).
Il principio opera, quindi, anche se non espressamente richiamato nel bando, poiché risponde a esigenze europee di tutela della concorrenza (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. I Bis, 26 febbraio 2025, n. 4221 e TAR Lazio, Roma, Sez. Terza Quater, 12 settembre 2025, n.16215). Non è pertanto necessario che tale principio sia espressamente richiamato negli atti di gara, tramite l’inserimento dell’espressione «equivalente» in relazione alle specifiche tecniche.
3. Giudizio di equivalenza e limite dell’aliud pro alio
Il principio di equivalenza si traduce nell’obbligo per le stazioni appaltanti di verificare, da un punto di vista «sostanzialistico», la conformità delle offerte alle specifiche tecniche inserite nella lex specialis: ciò si traduce nell’obbligo di compiere un vero e proprio «giudizio di equivalenza».
Sul piano applicativo, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengano in pratica comunque soddisfatte.
In sede di gara pubblica, tuttavia, il principio di equivalenza trova il proprio limite nella difformità del bene o del servizio, rispetto a quello descritto dalla lex specialis, ovvero quando venga a configurarsi una ipotesi di aliud pro alio non rimediabile (un bene per un altro).
Ammettere una simile deroga significherebbe “distorcere l’oggetto del contratto, consentendo di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis”, con evidente lesione della par condicio tra i concorrenti (cfr. TAR Roma, 31.12.2025 n.24136 e 14.05.2025 n. 9238).
Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza, l’aliud pro alio può configurarsi quando si consente “di offrire una bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto e per modificarne surrettiziamente i contenuti in danno della stessa stazione appaltante e dei concorrenti che abbiano puntualmente osservato la disciplina di gara” (Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 02.07.2025 n. 5708 e 17.04.2025 n. 3345).
4. Principio di equivalenza funzionale e requisiti minimi obbligatori
Parte della giurisprudenza ha operato una distinzione tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza sarebbe sempre applicabile, ed i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni.
In relazione a questi ultimi, un primo orientamento ha ritenuto che non fosse applicabile il principio di equivalenza, mentre un secondo orientamento “ha ritenuto il principio di equivalenza estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, ma ciò ha fatto sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa ex specialis emergeva che determinate caratteristiche tecniche erano richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità, e dunque poteva ammettersi la prova che queste ultime fossero soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 02.04.2025 n. 2789).
Il principio di equivalenza funzionale, dunque, applicabile sia in caso di “specifiche tecniche” sia in caso di “requisiti minimi obbligatori”, consiste in una verifica delle prestazioni offerte dal prodotto che, nonostante difetti di alcune caratteristiche previste dalla lex specialis, tuttavia consente di raggiungere il medesimo risultato perseguito dall’appalto attraverso soluzioni alternative, la verifica della cui adeguatezza è demandata alla Commissione di gara: quest’ultima deve effettuare una valutazione di omogeneità funzionale tra soluzioni, prodotti o dispositivi tecnici, ravvisabile ogni qual volta siano in grado di assolvere, in modo sostanzialmente analogo, alla finalità di impiego loro assegnata (cfr. TAR Roma, 12.09 2025 n. 16215).
Il giudizio di equivalenza presuppone una valutazione effettuata dalla Commissione di gara che, prendendo come riferimento il risultato preteso dall’amministrazione mediante l’individuazione di specifiche tecniche o requisiti minimi nella lex di gara, verifica se lo stesso, pur in presenza di difformità, sia comunque raggiunto dal prodotto offerto attraverso soluzioni alternative rispetto a quelle previste dal bando.
Nella giurisprudenza, tuttavia, la distinzione tra requisiti tecnici minimi “strutturali” (a cui il principio non sarebbe mai applicabile) e “funzionali” (per i quali varrebbe quanto sopra detto) è molto sfumata e opinabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 20.10.2025 n. 8094).
Per tale ragione, il Giudice amministrativo continua a sollecitare le stazioni appaltanti ad adoperare il principio di equivalenza con le dovute cautele, quando le difformità di un prodotto offerto attengono ai requisiti minimi strutturali necessari ad assicurare una funzionalità che non può essere altrimenti garantita.
Così, ad esempio, è stato chiarito che la capacità di un prodotto di raggiungere risultati funzionalmente soddisfacenti ma non corrispondenti a quelli specifici descritti dall’amministrazione non può ritenersi sufficiente ad assolvere all’onere di conformità. Inoltre, in un caso simile, la stazione appaltante non può limitarsi ad una laconica argomentazione di presunta equivalenza ma è tenuta a dare una specifica motivazione della scelta (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029, confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128). Invero l’indiscriminata ammissione alla gara di offerte non rispondenti alle specifiche produttive, funzionali e prestazionali richieste per la partecipazione finirebbe per violare la parità di trattamento dei concorrenti, oltre a rendere di fatto indeterminato l’oggetto del contratto e vanificare le finalità pratiche e le esigenze concrete perseguite dalla stazione appaltante al momento della indicazione di un determinato standard tecnico – produttivo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 17.04.2025 n. 3345).
5. Valutazione di equivalenza implicita: presupposti e limiti
In relazione all’onere motivazionale della scelta la valutazione di equivalenza può essere effettuata anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029). La Commissione di gara può, quindi, accertare l’equivalenza anche in modo implicito, purché la documentazione tecnica prodotta sia univoca nel dimostrare l’idoneità del bene.
Quanto innanzi presuppone in ogni caso che la relativa documentazione sia in tal senso “eloquente”, ovvero rechi elementi che rendono univoco l’iter logico sotteso all’asserita adeguatezza delle soluzioni alternative apprestate e quindi ricostruibile a posteriori il tipo di giudizio operato: “occorrendo altrimenti che la valutazione di conformità effettuata dalla stazione appaltante dia conto delle ragioni in virtù delle quali il prodotto offerto viene considerato funzionalmente equivalente a quello identificato con le specifiche tecniche del capitolato, mentre la carenza motivazionale non può essere colmata in giudizio attraverso le deduzioni contenute negli atti difensivi e relativi allegati delle parti” (cfr. TAR Salerno, 24.07.2025 n. 1352).
In particolare, è stato chiarito che a seconda del tenore dei requisiti cui attiene la difformità riscontrata varia l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione. La motivazione può essere più scarna allorquando siano dettagliatamente descritti i fini a cui tendono le caratteristiche specificamente previste dal bando essendo, in tal caso, immediatamente percepibile il risultato voluto; di contro, qualora la difformità riguardi caratteristiche espresse in parametri fisici, è necessaria una motivazione dettagliata sulle ragioni del giudizio positivo, pena lo sconfinamento della discrezionalità della stazione appaltante in arbitrarietà (cfr. TAR Napoli, 03.07.2025 n. 5029, confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. III, 07.01.2026 n. 128).
6. Onere della prova
Il Consiglio di Stato ha ribadito che spetta all’operatore economico dimostrare l’equivalenza del proprio prodotto già in sede di offerta. In particolare, laddove l’operatore economico intenda dimostrare la conformità della sua offerta tecnica alle caratteristiche tecniche minime stabilite dalla lex specialis non in forma diretta, ma per equivalente, esso è tenuto ad assolvere a precisi oneri documentali (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05.12.2025 n. 9626).
La prevalente giurisprudenza amministrativa ritiene, infatti, che al fine di scongiurare l’esclusione dalla gara d’appalto, il partecipante che intenda avvalersi della clausola di equivalenza ha l’onere di dimostrare già nella propria offerta l’equivalenza tra i servizi o tra i prodotti, non potendo pretendere che tale accertamento sia compiuto d’ufficio dalla stazione appaltante o, addirittura, che sia demandato alla sede giudiziaria una volta impugnato l’esito della gara (cfr. TAR Venezia, 04.12.2025 n. 2299).
7. Rapporto tra principi del risultato e di equivalenza
L’interpretazione della lex specialis deve essere condotta mediante criteri sistematici e funzionali, coerentemente ai principi generali in materia di contratti pubblici: ne consegue che le clausole di gara non possono essere interpretate in modo formalistico, dovendo essere lette in funzione del risultato concretamente perseguito dall’Amministrazione.
Secondo la giurisprudenza amministrativa, infatti, il prodotto offerto in gara può ritenersi equivalente laddove – pur essendo carente di taluno dei requisiti indicati nella lex specialis – nondimeno soddisfi alla stessa maniera l’interesse perseguito dalla stazione appaltante e, quindi, garantisca lo stesso risultato preventivato con l’introduzione della specifica tecnica (cfr. TAR Bari, 08.07.2025 n. 932).
Con la precisazione, tuttavia, che il significato attribuito alla nozione di risultato dal D.Lgs. n. 36/2023 “non ha riguardo unicamente alla rapidità e alla economicità, ma anche alla qualità della prestazione”; di conseguenza, “la “migliore offerta” è dunque quella che presenta le migliori condizioni economiche ma solo a parità di requisiti qualitativi richiesti” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 16.06.2025 n. 5217).
