1. Il presente contributo propone di analizzare criticamente la disciplina dell’intervento sostitutivo previsto dall’art. 208, comma 10, del Codice dell’ambiente, in coordinamento con l’art. 5 del D.Lgs. n. 112/1998, con specifico riferimento alla giurisprudenza amministrativa più recente e alla collocazione dell’istituto nel sistema dei rimedi contro l’inerzia della pubblica amministrazione, comparandolo con altri strumenti di tutela.
2. In materia di autorizzazione unica per impianti di gestione rifiuti, il rinvio operato dall’art. 208, comma 10, d.lgs. 152/2006 all’art. 5 d.lgs. 112/1998 comporterebbe, secondo il TAR (Sicilia, sez. II, 6 marzo 2025, n. 507), la necessaria preventiva attivazione del potere sostitutivo statale quale rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale avverso il silenzio, configurando quest’ultimo come mezzo residuale. Tale lettura solleva rilevanti questioni di compatibilità con gli artt. 24 e 113 Cost., in quanto introduce, in via interpretativa, una condizione di procedibilità non espressamente prevista dal legislatore processuale.
3. Con la pronuncia in epigrafe, il TAR Sicilia è stato chiamato a scrutinare l’ammissibilità di un ricorso proposto avverso il silenzio serbato dall’amministrazione regionale nell’ambito di un procedimento di autorizzazione unica ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006. Il ricorrente lamentava l’inutile decorso del termine di conclusione del procedimento, chiedendo l’accertamento dell’obbligo di provvedere e la conseguente condanna dell’amministrazione ad adottare il provvedimento finale. Il Collegio ha dichiarato il ricorso inammissibile, sul presupposto che l’art. 208, comma 10, del Codice dell’ambiente prevede espressamente l’applicazione del potere sostitutivo statale disciplinato dall’art. 5 del d.lgs. n. 112/1998. Tale previsione, secondo il Collegio, non avrebbe carattere meramente ricognitivo o procedurale, ma esprimerebbe una precisa opzione legislativa volta a configurare un rimedio speciale ed esclusivo nella fase patologica del procedimento. La mancata attivazione del potere sostitutivo governativo impedirebbe, pertanto, l’accesso immediato alla tutela giurisdizionale contro il silenzio-inadempimento.
4. Il cuore problematico della decisione risiede nella qualificazione del rinvio operato dall’art. 208, comma 10, d.lgs. 152/2006 al potere sostitutivo statale come elemento strutturalmente integrato nella sequenza procedimentale, tale da incidere sul regime di accesso alla tutela giurisdizionale. L’operazione interpretativa compiuta dal TAR si fonda su una trasposizione funzionale: il rinvio, originariamente concepito quale strumento di garanzia dell’unitarietà dell’azione amministrativa, viene reinterpretato come fase necessaria prima dell’attivazione della tutela ex art. 31 c.p.a. Tale passaggio, tuttavia, implica un salto logico non privo di criticità. Il dato normativo non prevede espressamente alcuna preclusione processuale né configura il potere sostitutivo quale rimedio alternativo obbligatorio. La trasformazione di un modulo di coordinamento interistituzionale in una condizione di procedibilità del ricorso giurisdizionale rappresenta, dunque, un’operazione di integrazione giudiziale del precetto normativo, che eccede il mero coordinamento sistematico. In altri termini, il rinvio procedimentale viene elevato a filtro processuale, senza che il legislatore abbia compiuto tale scelta in modo espresso.

L’azione avverso il silenzio, disciplinata dall’art. 31 c.p.a., si configura come rimedio generale contro l’inadempimento dell’obbligo di provvedere. Essa non è strutturalmente subordinata all’esperimento di rimedi amministrativi, salvo che la legge disponga diversamente in modo espresso. Il silenzio amministrativo integra un illecito omissivo permanente, che si consuma nel protrarsi dell’inerzia oltre il termine legale. La tutela giurisdizionale interviene non per sostituirsi alla funzione amministrativa, ma per ripristinare la legalità violata attraverso l’accertamento dell’obbligo di provvedere. In tale prospettiva, è necessario evidenziare che il legislatore può modulare le forme della tutela, ma eventuali restrizioni devono risultare da una scelta normativa chiara e non possono derivare da costruzioni interpretative che incidano indirettamente sulla pienezza della garanzia giurisdizionale.

La residualità affermata dal TAR non è testualmente fondata nel sistema processuale: essa nasce da una lettura funzionalmente orientata della disciplina ambientale, ma produce effetti che si collocano sul piano del diritto di azione, inteso come diritto soggettivo di accesso alla giurisdizione. Il settore ambientale è certamente caratterizzato da esigenze di coordinamento e da una peculiare intensità dell’interesse pubblico coinvolto. Tuttavia, la specialità della materia non può tradursi in un regime derogatorio implicito delle garanzie processuali. L’argomento della specialità, se utilizzato per giustificare restrizioni non esplicitate, rischia di assumere una funzione espansiva non controllata, idonea a comprimere il diritto di azione in assenza di un fondamento normativo espresso. L’interpretazione adeguatrice incontra un limite invalicabile nel rispetto della struttura delle garanzie costituzionali. Non è consentito attribuire a una disposizione procedimentale effetti processuali preclusivi che il legislatore non abbia inequivocabilmente previsto. La scelta di subordinare la tutela giurisdizionale all’attivazione del potere sostitutivo rappresenterebbe, in sostanza, una rimodulazione della sequenza delle tutele che incide sul nucleo del diritto di azione, senza un’esplicita base normativa.

Il potere sostitutivo si colloca nel quadro dei rapporti tra livelli di governo, quale strumento di garanzia dell’unità giuridica ed economica dell’ordinamento. Esso opera su un piano oggettivo, volto ad assicurare la funzionalità del sistema amministrativo. La tutela giurisdizionale contro il silenzio, invece, opera sul piano soggettivo, presidio della posizione giuridica del privato. Sovrapporre tali piani significa attribuire a uno strumento di coordinamento interistituzionale una funzione di filtro dell’accesso al giudice. Ne deriva una ibridazione tra dimensione organizzativa e dimensione processuale che altera l’equilibrio costituzionale tra amministrazione e giurisdizione. L’attivazione del potere sostitutivo può costituire un rimedio utile sul piano amministrativo, ma non può essere trasformata, in via interpretativa, in presupposto necessario per l’esercizio dell’azione.

5. In conclusione, la pronuncia del TAR Sicilia in parola offre un contributo sistematico alla definizione del regime dei rimedi contro l’inerzia in materia ambientale. L’intervento sostitutivo ex art. 208, comma 10, emerge quale rimedio speciale, prioritario e strutturalmente integrato nel procedimento autorizzatorio, destinato a prevalere sui rimedi giurisdizionali ordinari. La sentenza valorizza una lettura unitaria del Codice dell’ambiente, nella quale la tutela dell’interesse nazionale alla gestione dei rifiuti giustifica una compressione della tradizionale immediatezza dell’accesso al giudice amministrativo, a favore di una soluzione amministrativa di livello statale idonea ad assicurare l’effettiva conclusione del procedimento. In tale prospettiva però, la pronuncia de qua finisce per operare una processualizzazione implicita del procedimento, attribuendo a un modulo sostitutivo effetti di preclusione giurisdizionale non esplicitati dal legislatore. La tesi della residualità del ricorso avverso il silenzio si traduce, in definitiva, in una restrizione indiretta del diritto di azione. La questione, evidentemente, resta aperta e merita un approfondimento ulteriore, che impone di evitare che strumenti di coordinamento amministrativo si trasformino, per via interpretativa, in ostacoli all’accesso al giudice. In questa prospettiva, la soluzione adottata dal TAR appare discutibile non tanto sul piano dell’intento sistemico, quanto su quello della compatibilità con la struttura costituzionale del diritto di azione.

Bibliografia essenziale

• Michele Corradino, Manuale di diritto amministrativo, Cacucci, ult. ed.
• Travi A., Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, ult. ed.