Tratto da: Lavori Pubblici  

Le società partecipate totalmente pubbliche che operano in affidamento in house possono riconoscere al proprio personale gli incentivi alle funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti)? Quali condizioni devono sussistere perché tali incentivi siano legittimi? E ancora: cosa accade se le attività vengono svolte in autoproduzione senza ricorso al mercato?

Il tema degli incentivi alle funzioni tecniche rappresenta da sempre un terreno di confronto complesso. Da un lato, il Codice dei contratti pubblici li configura come strumento per valorizzare il personale interno e contenere il ricorso a consulenze esterne; dall’altro, l’applicazione concreta genera dubbi, soprattutto quando si tratta di soggetti formalmente societari ma di natura pubblica, come le società in house.

Sull’argomento è intervenuto il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) che, con il parere n. 3707 del 2 ottobre 2025, ha chiarito se e in quali condizioni le società partecipate possano erogare tali incentivi al proprio personale, richiamando anche la recente giurisprudenza contabile (Corte dei Conti Lombardia, delibera n. 128/2025).

Entrando nel dettaglio, viene posta al MIT la seguente domanda:

“Con la presente si richiede se le società a totale partecipazione pubblica, che gestiscono in servizio pubblico mediante affidamento in house e svolgono la funzione di stazione appaltante (in quanto appaltano lavori, forniture e servizi) sono tenute all’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, riconoscendo dunque al personale che svolge le attività tecniche di cui all’allegato I.10, gli incentivi previsti”.

La risposta del MIT è stata positiva, ma con limiti ben precisi. Intanto, se la società in house svolge funzioni di stazione appaltante, è tenuta a rispettare integralmente le regole del Codice dei contratti, compreso l’art. 45.

In secondo luogo, gli incentivi possono essere riconosciuti soltanto in relazione a procedure di affidamento a terzi. Infine, non è possibile erogare incentivi quando le attività restano interne al rapporto tra ente controllante e società in house, in quanto si tratta di attività svolte “in immedesimazione organica” e quindi prive di terzietà.

Con riferimento all’ipotesi in cui il rapporto sia esclusivamente tra Ente controllante e società controllata, il MIT ha richiamato il parere ANAC n. 36/2024 ricordando come in tal caso “non sia possibile riconoscere gli incentivi -de quibus-, stante il rapporto di immedesimazione organica rispetto all’ente dante causa e la conseguente assenza di terzietà della società in house”. Sostanzialmente, viene ribadito come la corresponsione degli incentivi debba avvenire entro i limiti di accantonamento previsti e con specifica regolamentazione interna per evitare forme di doppia remunerazione.

Quando una società in house riceve un affidamento direttamente dal suo ente controllante (Comune, Regione, ecc.), senza gara e senza ricorrere al mercato, non si ha un vero e proprio rapporto contrattuale “tra soggetti distinti”. La società in house, infatti, è considerata giuridicamente come una longa manus dell’ente pubblico: pur essendo una società formalmente distinta, opera come se fosse un ufficio interno dell’amministrazione.

In questo scenario, l’attività che la società in house svolge (ad esempio progettazione, direzione lavori, collaudo) non può essere qualificata come funzione tecnica incentivabile, perché manca il requisito della terzietà.

La nozione di “immedesimazione organica” significa che l’ente pubblico e la sua società in house agiscono come se fossero un unico soggetto: l’attività della società è imputata direttamente all’ente che la controlla.

Ne consegue che non si può sostenere che la società stia “supportando” la stazione appaltante in un procedimento di affidamento a terzi: sta semplicemente svolgendo attività interne, cioè in autoproduzione.

Gli incentivi alle funzioni tecniche sono stati concepiti per remunerare il personale che contribuisce a una procedura di affidamento verso operatori economici terzi, evitando spese esterne e valorizzando le professionalità interne.

Ma se l’ente e la sua società in house operano senza gara e senza esternalizzazione:

• non vi è confronto concorrenziale,
• non vi è un affidamento a terzi,
• quindi non scatta il presupposto che giustifica l’erogazione degli incentivi.

Concentrandoci sulla società in house, se questa:

• partecipa a una procedura di gara verso terzi, i suoi tecnici possono ricevere incentivi perché svolgono attività alternative a quelle di professionisti esterni;
• lavora solo per l’ente che la controlla, senza affidamenti esterni, non ci sono i presupposti per riconoscere gli incentivi, perché si tratta di attività interne all’amministrazione, non di funzioni tecniche legate a un contratto con il mercato.

  L’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina in maniera puntuale gli incentivi alle funzioni tecniche, fissando i limiti e le modalità di erogazione. La norma prevede che le stazioni appaltanti possano destinare fino al 2% dell’importo posto a base di gara per remunerare le attività tecniche elencate nell’allegato I.10: dalla programmazione alla progettazione, dalla direzione lavori al collaudo.

  Questa disciplina, nata storicamente per valorizzare le professionalità interne e ridurre il ricorso a consulenti esterni, si applica oggi non solo agli appalti di lavori, ma anche a servizi e forniture, laddove sia nominato il direttore dell’esecuzione.

  Con il D.L. n. 73/2025 si è poi precisato che le nuove regole valgono per tutte le attività svolte a partire dal 31 dicembre 2024, anche per procedimenti già avviati. Sul punto, la giurisprudenza contabile – si pensi alla delibera n. 128/2025 della Corte dei conti Lombardia – ha chiarito che il sistema degli incentivi può riguardare anche il personale delle società in house, purché inserito in procedimenti di affidamento a terzi.

  Il nuovo parere del MIT mette in luce un aspetto cruciale: la differenza tra le funzioni tecniche svolte in supporto a procedure di gara verso operatori economici esterni e quelle svolte in autoproduzione dalla società in house per l’ente controllante.

  Nel primo caso, la corresponsione degli incentivi è legittima, perché le attività svolte dal personale interno sostituiscono prestazioni che altrimenti dovrebbero essere affidate al mercato. In altre parole, la società in house, agendo come stazione appaltante, opera in un contesto di terzietà e dunque le attività rientrano nell’ambito dell’art. 45.

  Nel secondo caso, invece, non vi è spazio per incentivi. La società in house che lavora solo per il proprio ente controllante, senza esternalizzazione, non si colloca in un rapporto contrattuale con terzi, ma agisce come articolazione interna dell’amministrazione. È il principio di “immedesimazione organica”: la società non è un soggetto distinto ma la proiezione dell’ente stesso, e quindi le attività svolte non soddisfano il presupposto di terzietà che giustifica l’erogazione degli incentivi.

  Il chiarimento del MIT è netto: gli incentivi alle funzioni tecniche possono essere riconosciuti anche al personale delle società in house, ma solo se queste operano come stazioni appaltanti in procedure di affidamento a terzi. Restano esclusi i casi di autoproduzione, in cui la società agisce come parte interna dell’ente controllante.

  Ne discende che, per operare correttamente, le amministrazioni devono:

  • delimitare chiaramente i casi in cui il personale della società in house è coinvolto in procedure di gara, regolando con appositi disciplinari i criteri di corresponsione;
  • rispettare i limiti di accantonamento fissati dall’art. 45 e le modalità di riparto previste;
  • evitare in ogni caso forme di doppia remunerazione, che rappresenterebbero un utilizzo improprio delle risorse.

  In definitiva, il parere conferma l’applicabilità degli incentivi anche alle società partecipate, ma ricorda che la loro erogazione è strettamente vincolata al principio del risultato e alla necessità di ricorrere al mercato.