Le due sentenze in argomento mi sono parse molto interessanti perché ci consentono di riflettere su un tema poco conosciuto nel mondo degli Enti locali, ma di importanza notevole soprattutto oggi che dobbiamo interrogarci sull’efficienza del nostro sistema di recupero dei carichi tributari (e non solo) pena il ricadere obbligatoriamente nel sistema AMCO. Ma andiamo con ordine.
L’abrogazione degli artt. 19 e 20 del D Lgs 112/99
Quando ho occasione in varie parti d’Italia di fare docenza sul tema della riscossione coattiva delle entrate locali mi diverto a domandare quanti tra i presenti in aula abbiano mai effettuato le speciali procedure di discarico previste dagli artt. 19 e 20 del D Lgs 112/99. Stranamente è raro che qualcuno risponda di essersi mai occupato di questa procedura, soprattutto tenuto conto che ho di fronte a me in genere personale che nei Comuni si occupa non solo dell’accertamento dei tributi ma anche della riscossione di tutte le entrate comunali. E pensare che neppure molti anni or sono il riscossore unico dell’Ente locale era Equitalia e la procedura di carico e, parallelamente, di discarico dei ruoli avrebbe dovuto invece essere sistematica e interessare praticamente la totalità degli oltre 8.000 enti locali italiani.
A discolpa dei Comuni, però, ci sono molti argomenti. Il sistema delineato dagli artt. 19 e 20 in apparenza è molto semplice e rigoroso e parte da un principio di tipo civilistico potremmo dire: il concessionario ha una sorta di mandato con rappresentanza del Comune volto a mettere in atto ogni azione necessaria per recuperare il credito del Comune, quando occorra anche ricorrendo allo speciale sistema di riscossione forzata previsto dal DPR 602/73 (ora confluito nel TU unico della riscossione D Lgs 33/25, non ancora entrato in vigore però). Si tratta di un principio fondamentale in caso di mandato: la resa di conto è necessaria. La procedura di discarico rende concreta questa resa di conto e legittima il discarico della partita creditoria iscritta a ruolo solo una volta verificato che il Concessionario abbia messo in atto correttamente tutte le attività per riscuotere il credito che la legge gli consente. Per esempio se il concessionario non agisce, mettendo in primo luogo in azione la semplice notifica dell’iscrizione a ruolo entro 9 mesi dal carico a ruolo (esempio non fatto a caso: Ader in molti casi neppure notifica tempestivamente l’iscrizione a ruolo vanificando così ogni attività successiva), il Comune può contestargli tale manchevolezza ed esigere di essere indennizzato.
Ma qui iniziano i problemi. La procedura di discarico è un esempio, o forse un effetto, di come il sistema della riscossione funzioni malamente. Consapevole delle carenze organizzative, dell’inadeguatezza anche numerica del personale dedicato e della sciatteria gestionale di Equitalia-Ader, il legislatore ha negli anni con leggi-provvedimento in pratica vanificato le contestazioni che gli Enti locali potevano fare durante i controlli dei carichi, impedendo il diniego dei discarichi. Anche gli Enti locali più precisi e tempestivi che si sono presi la briga di contestare al concessionario nazionale ogni carico mal gestito si sono poi scontrati con norme assurde (vien da scrivere arbitrarie, non fosse che definire una norma di legge “arbitraria” potrebbe sembrare un non senso …).
Talvolta con legge si prorogavano in limine mortis i termini della procedura di discarico, in una sorta di gioco dell’oca in cui l’Ente locale, quando era ormai prossimo a chiudere la procedura, si trovava nella casella dello scheletro – ricordate quando ci giocavamo da bambini? – la numero 58, quella che ti fa tornare alla casella 1.
Talaltra le quote di rimborso definite con legge venivano proditoriamente ad essere ridotte in maniera ridicola (in teoria il 12,5 del carico, ma in concreto molto meno).
Addirittura, è il caso della Legge 190/14, art. 1 c. 688, ad un certo punto si è brutalmente impedito il controllo sulle quote inferiori a 300 €, che per gli Enti locali (si pensi alla TARI) non è poca cosa.
In questo quadro sinceramente avvilente è arrivata la riforma del sistema nazionale della riscossione, il D Lgs 110/24 con, tra l’altro, l’abrogazione di tutto l’impianto normativo relativo alla disciplina delle comunicazioni di inesigibilità e delle cause di diniego al discarico (artt. 19 e 20 del D Lgs 112/99).
Lo Stato, preso atto dell’incapacità del sistema di riscossione statale non solo di recuperare con la procedura privilegiata di riscossione le somme caricate dagli Enti pubblici, ma addirittura di notificare tempestivamente le iscrizioni a ruolo (perché di questo si tratta: in molti casi – l’abbiamo già detto sopra, ma è troppo grave per non ribadirlo – neppure le notifiche tempestive Ader riusciva a fare …) anziché provare ad efficientarlo, un po’ come nella celebre canzone dedicata a Don Raffaè, dopo essersi costernato, indignato e (poco in verità) impegnato, alla fine ha gettato la spugna senza troppa dignità ed ha abrogato l’intero sistema.
Ma allora, uno potrebbe domandarsi, perché occuparsene, se il sistema di discarico è morto e sepolto?
Il diniego di discarico nel caso di specie ha prodotto effetti concreti.
Ce lo spiega molto efficacemente la sentenza 203/26 della Sezione Prima d’appello della Corte di conti, che ha confermato la sentenza della Corte abruzzese di primo grado 69/23 che ha ritenuto legittimo il diniego di discarico da parte del Comune di Teramo per un carico rilevante con il proprio concessionario della riscossione, la SOGET.
La SOGET è un importante operatore del settore iscritto all’Albo dei soggetti abilitati alla riscossione che opera prevalentemente nel centro – sud Italia. Quando a suo tempo fu creato un unico gestore pubblico del sistema nazionale di riscossione invece di vari riscossori locali, Riscossione Spa (poi diventata Equitalia e poi Ader), alcune delle Società che operavano in ambito locale nel mercato della riscossione non hanno aderito all’acquisizione e sono rimaste come operatori privati ed iscritte all’Albo speciale riservato ai concessionari della riscossione. SOGET è una di queste.
I crediti del Comune per i quali era stato denegato il discarico erano molti ed avevano originato oltre un centinaio di contenziosi pendenti presso la Corte dei conti dell’Abruzzo; tra questi ve ne era uno di importo piuttosto rilevante. Il Comune aveva esaminato la documentazione prodotta dalla SOGET con cura e si era reso conto che la Società aveva fatto un’attività di recupero frammentaria e incoerente, limitata al più ad iscrizioni di preavviso di fermo senza effettuare la riscossione coattiva vera e propria ma limitandosi a quella che la dottrina più autorevole chiama “riscossione sollecitata”.
Sotto l’aspetto sostanziale, si capisce bene dalla motivazione della sentenza di primo grado che il Comune aveva piena ragione di dolersi dell’attività del concessionario, che infatti aveva affidato le sue difese più che altro alle contestazioni di tipo formale-procedurale che esamineremo con calma più oltre.
Diciamo fin da subito che durante il giudizio di appello la Società, resasi conto della criticità della propria posizione, propone non a caso una transazione, accettata dal Comune, con pagamento della somma di 200.000 € a definizione di tutti i contenziosi.
E qui possiamo trarre un primo importante insegnamento dalla vicenda: i concessionari vanno sempre controllati avvalendosi della speciale procedura degli ormai abrogati artt. 19 e 20 del D Lgs 112/98 oppure di con un sistema di discarico che va regimato in dettaglio al momento dell’affidamento. Sono troppi i casi che ho visto, nella mia esperienza professionale, in cui il Comune affida al concessionario il compito di riscuotere ma poi si disinteressa completamente della sua attività. Attività che, infatti, spesso si limita alla riscossione cosiddetta “sollecitata” per cui il concessionario si limita a perseguitare il debitore con raccomandate, solleciti, telefonate ma non arriva alla riscossione coattiva vera e propria. Il concessionario, se non “marcato stretto”, si rivolgerà così ai crediti di più facile o addirittura immediata riscossione e lascerà perdere quelli di più difficile esazione, per i quali occorre adoperarsi ad applicare le norme speciali del DPR 602 che necessitano ben maggiore impegno e tempi inevitabilmente più lunghi. Il tutto ovviamente a detrimento del Comune, perché i crediti lasciati indietro prima o poi vanno in prescrizione, e comunque più passa il tempo e più è difficile portarli ad esecuzione recuperando qualcosa.
Come sappiamo è stato ormai convertito il Decreto legge 144/26 e l’attivazione del sistema AMCO è certa. Sul punto mi sono permesso di esprimere le mie riserve (cfr. il mio precedente intervento su questo sito Come notificare correttamente la cartella di pagamento: la Cassazione ribadisce l’ovvio. Ma non è questo il punto … Una riflessione sul sistema di riscossione che, tra l’altro, descrive un caso di pessima gestione di un carico da parte di Ader emblematico di come il sistema nazionale non funzioni), e comunque il sistema è ben lungi dall’entrare in applicazione dal momento che necessita di Decretazione ministeriale attuativa, che peraltro dovrà passare anche in Conferenza Stato città ed autonomi locali. Ciò significa che le attuali concessioni private extra Ader continueranno non solo ad essere attive, ma potranno (anzi dovranno, se in scadenza in questa lunga fase interlocutoria) essere rinnovate o riaffidate.
L’abrogazione dei due articoli regolanti le procedure di discarico ha riguardato il mondo Ader, su cui come detto il legislatore è proditoriamente intervenuto a gamba tesa (i punti di caduta del D Lgs 110/24 sono moltissimi e non è questa la sede per approfondirli, ma questo è uno dei più gravi), tuttavia non ha riguardato gli altri concessionari che hanno (o dovrebbero avere) un sistema di discarico specifico e dal quale non si può prescindere anche nelle nuove concessioni, se ci saranno. Come per ogni rapporto contrattuale di regime pubblicistico (e forse in questo ancora di più dal momento che quando il Comune affida ad un concessionario la riscossione dei propri crediti o anche l’attività accertativa gli conferisce una sorta di mandato con rappresentanza) la Stazione appaltante deve controllare l’esecuzione. Nel caso di riscossione coattiva, regimata in maniera analitica dal Capo II del DPR 602/73, il concessionario deve agire con strumenti giuridici ben definiti, anzi tipici, con azioni minutamente dettagliate che devono essere puntualmente rendicontate per dar modo di controllare l’esecuzione del contratto. E’ indispensabile quindi che vi sia una procedura di discarico verificabile in contraddittorio tra concedente e concessionario; procedura che potrà essere analoga a quella già prevista per Ader (ma ovviamente senza le tante deroghe e scappatoie che il legislatore, come abbiamo detto sopra, ha assurdamente fino ad ora previsto a favore di Equitalia-Ader).
Non sono molti i Comuni che fanno contestazioni al concessionario della riscossione come ha fatto Teramo, ma il gioco (che poi non sarebbe un gioco ma un obbligo vero e proprio) come abbiamo visto anche nel nostro caso vale la candela.
Le eccezioni formali
Prima accennavo alle difese di tipo tecnico-procedurale avanzate da SOGET nel contenzioso. Se entriamo più in dettaglio possiamo anche qui trovare alcuni spunti di notevole interesse pratico.
Il tema è proprio quello dell’abrogazione dei due Articoli 19 e 20: influisce sui rapporti in essere?
Nel contenzioso che commentiamo no, per due ragioni.
In primo luogo perché i discarichi erano stati denegati dal Comune a SOGET prima dell’abrogazione normativa, quindi quando la procedura era in pieno regime. Questa considerazione ovviamente varrà in tutti i casi analoghi di contestazioni tempestive che noi avessimo fatto ai nostri concessionari.
Ma soprattutto per il motivo che, come dice espressamente la Corte di secondo grado che ha ritenuto infondate le giustificazioni fornite dalla società, le norme che abbiamo sopra definito assurde sulle proroghe delle attività di riscossione e sui controlli su queste attività erano state espressamente scritte a favore del solo concessionario nazionale, Equitalia – Ader, non anche a favore dei concessionari privati.
Per esempio con la Legge di stabilità 2015, L. 190/14, era stato applicato un meccanismo (detto dello “scalare inverso”) che ha portato ad un differimento di molti anni sia la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità sia i controlli degli enti locali. Nel corso del giudizio venivano sollevate questioni di legittimità costituzionale riguardanti la normativa sulle proroghe dei controlli e delle attività di riscossione, ma la Corte prende atto che con sentenza n. 51 del 2019 la Corte costituzionale aveva dichiarato inammissibili tali questioni evidenziando che la disciplina contestata riguardava i soli soggetti di diritto pubblico nella veste di concessionari della riscossione e non anche le Società privatistiche come la SOGET.
Per inciso, sono parole della stessa sentenza della Corte dei conti in secondo grado, anche “successivamente alla riassunzione del giudizio la stessa Sezione territoriale, essendo intervenuto l’art. 1, comma 815, della legge n. 160/2019, in base al quale le norme concernenti la proroga delle attività di riscossione e il differimento dei controlli venivano dichiarate applicabili anche all’attività svolta dai concessionari della riscossione che, come SOGET, traevano origine dall’intervenuto scorporo di un precedente concessionario nazionale e avevano mantenuto caratteristiche privatistiche, estendendole retroattivamente, sub specie di norma di interpretazione autentica, la stessa Corte territoriale riproponeva questione di legittimità costituzionale e, con la sentenza n. 66 del 2022, il giudice delle leggi dichiarava l’illegittimità costituzionale di tale estensione, escludendo la natura “interpretativa” della disposizione censurata”.
Per chi non è del mestiere, mi permetto un breve commento: la Corte costituzionale dice chiaro e tondo una prima volta che le norme di favore previste per Ader non si applicano agli altri concessionari. I quali tornano però alla carica e nella L 160/19 (faccio notare, una delle principali riforme che hanno interessato i tributi locali, che infatti grazie ad essa possono oggi fare degli accertamenti esecutivi senza necessità di successiva iscrizione a ruolo come in passato) fanno approvare sotto traccia una norma che rende applicabili anche a loro le stesse norme. Questa norma, secondo la prospettazione di SOGET, avrebbe effetto retroattivo (“interpretativo”, per meglio dire…!). Ma la Corte costituzionale, interessata ancora una volta in pratica della medesima questione, fortunatamente non ci sta.
Riflessioni conclusive
