Tratto da: Lavoripubblici

Nel sistema del Testo Unico Edilizia, il contributo di costruzione rappresenta uno dei principali strumenti attraverso cui l’ordinamento realizza il principio di onerosità dell’attività edificatoria. Chi trasforma il territorio – aumentando il carico urbanistico e incidendo sull’equilibrio infrastrutturale della città – è chiamato a partecipare alle spese necessarie per garantire servizi, urbanizzazioni e dotazioni pubbliche.

Ma cosa succede quando un intervento edilizio non viene realizzato – o viene realizzato solo in parte? Il contributo di costruzione versato al Comune resta comunque dovuto? Il fatto che un titolo edilizio sia stato rilasciato è sufficiente a giustificare il pagamento degli oneri urbanistici? E infine, cosa accade quando l’intervento decade o non viene completato?

Il problema non riguarda quindi solo l’ipotesi più semplice della totale mancata realizzazione dell’intervento, ma anche – e soprattutto – le situazioni intermedie, nelle quali l’opera viene realizzata solo in parte, lasciando incompleta la trasformazione urbanistica originariamente programmata.

Su questo tema è intervenuto il TAR Lombardia, sez. Milano, con la sentenza del 9 gennaio 2026, n. 123, che affronta proprio il caso di un intervento edilizio rimasto incompiuto e della conseguente richiesta di restituzione degli oneri versati. La decisione offre l’occasione per tornare su alcuni principi giurisprudenziali ormai consolidati, ma ancora oggi frequentemente oggetto di contenzioso tra privati e amministrazioni.

La vicenda riguarda un intervento di demoricostruzione con cambio di destinazione d’uso e realizzazione di nuova volumetria residenziale per il quale era stata presentata una DIA, insieme al versamento di un contributo di costruzione di oltre 148.000 euro.

I lavori, tuttavia, non erano stati completati. A seguito dei sopralluoghi dell’amministrazione era emerso che risultavano realizzate solo alcune opere strutturali relative ai piani destinati ad autorimesse, mentre la parte principale del progetto, relativa alla volumetria residenziale, non era stata edificata.

Il titolo edilizio originario era quindi decaduto per mancata ultimazione dei lavori entro il termine previsto. Una successiva DIA presentata alcuni anni dopo non era stata neppure avviata. Nel frattempo l’immobile era stato oggetto di procedura esecutiva e trasferito a un nuovo proprietario, che aveva presentato un ulteriore titolo edilizio qualificando l’intervento come “opere a completamento”.

La curatela della società originaria, rilevando che l’intervento per cui era stato versato il contributo non si era mai concretamente realizzato, aveva quindi presentato istanza di restituzione delle somme versate.

Il Comune aveva però rigettato la richiesta sostenendo che:

• le opere edilizie erano comunque state realizzate, seppur con titoli poi decaduti;
• il contributo di costruzione, essendo inerente al bene, si sarebbe trasferito automaticamente al nuovo proprietario.

Ne era derivato il ricorso al giudice amministrativo.

Il fulcro della questione riguarda l’applicazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il contributo di costruzione e stabilisce che l’attività edificatoria comporta un incremento del carico urbanistico, richiedendo quindi la partecipazione del privato alle spese necessarie per mantenere l’equilibrio del territorio.

Il contributo è composto da due elementi principali:

• oneri di urbanizzazione, destinati a finanziare la realizzazione o il potenziamento delle infrastrutture urbane (strade, reti tecnologiche, servizi pubblici);
• costo di costruzione, commisurato alla tipologia e alla consistenza dell’intervento edilizio.

Proprio su questo punto la giurisprudenza amministrativa ha elaborato nel tempo un orientamento ormai consolidato: il presupposto dell’obbligo contributivo non è il semplice rilascio del titolo edilizio, ma l’effettiva realizzazione della trasformazione urbanistica o edilizia autorizzata.

Se l’intervento edilizio non viene realizzato – o viene realizzato solo parzialmente – viene meno la causa giustificativa del pagamento del contributo. In tali ipotesi la giurisprudenza ha riconosciuto il diritto del privato alla restituzione delle somme versate, individuando il fondamento giuridico dell’azione negli istituti civilistici dell’indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) o, in via subordinata, dell’arricchimento senza causa (art. 2041 c.c.).

Il diritto alla restituzione può quindi sorgere in diverse situazioni quali ad esempio:

• la rinuncia all’intervento da parte del titolare del titolo edilizio;
• la decadenza del titolo per mancato avvio o mancata ultimazione dei lavori;
• la realizzazione solo parziale delle opere rispetto al progetto originariamente autorizzato.

In tutte queste ipotesi il contributo di costruzione deve essere rideterminato in funzione della trasformazione territoriale effettivamente realizzata, con conseguente restituzione delle somme versate in eccedenza.

È proprio all’interno di questo quadro normativo e giurisprudenziale che si colloca la decisione del TAR Lombardia, chiamato a valutare se, nel caso concreto, la mancata realizzazione dell’intervento edilizio fosse idonea a far sorgere il diritto alla restituzione delle somme versate a titolo di contributo di costruzione.

Preliminarmente, il Collegio ha richiamato il principio generale secondo cui il contributo di costruzione rappresenta il corrispettivo dovuto per la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, motivo per cui il pagamento degli oneri non trova la propria giustificazione nel semplice rilascio del titolo edilizio, ma nella concreta incidenza dell’intervento sul carico urbanistico.

Applicando queste coordinate al caso concreto, il giudice ha sottolineato come l’intervento autorizzato con le DIA presentate fosse stato realizzato solo in minima parte. Al momento della successiva procedura esecutiva l’immobile risultava infatti costituito da un fabbricato al rustico, con la sola realizzazione delle strutture in cemento armato relative ai piani destinati ad autorimesse, mentre la volumetria residenziale prevista dal progetto non era stata edificata.

Inoltre, entrambi i titoli edilizi originariamente presentati erano decaduti per mancato rispetto dei termini previsti per l’avvio o l’ultimazione dei lavori.

Proprio per queste ragioni, il TAR ha ritenuto che l’intervento edilizio, nella sua configurazione originaria, non fosse stato effettivamente realizzato e che, di conseguenza, il contributo di costruzione versato non potesse essere integralmente trattenuto dall’amministrazione.

In presenza di una realizzazione solo parziale delle opere, il privato ha diritto alla rideterminazione del contributo sulla base delle opere effettivamente eseguite e alla conseguente restituzione della quota versata in eccedenza.

Particolarmente significativo è anche il passaggio in cui il TAR ha esaminato la tesi dell’amministrazione, secondo cui il contributo di costruzione sarebbe rimasto comunque dovuto in quanto le somme versate avrebbero seguito le vicende dell’immobile, trasferendosi automaticamente al nuovo proprietario.

Secondo il Collegio questa impostazione confonderebbe due piani giuridici distinti: se è vero che l’obbligazione di pagamento del contributo di costruzione ha natura di obligatio propter rem, e quindi può gravare sul proprietario dell’immobile, è altrettanto vero che il diritto alla restituzione di somme indebitamente versate ha natura personale e spetta esclusivamente al soggetto che ha effettuato il pagamento.

In altre parole, la titolarità del titolo edilizio o la proprietà dell’immobile incidono sull’obbligo di pagamento del contributo, ma non determinano il trasferimento del diritto alla ripetizione dell’indebito, che rimane in capo al soggetto che ha sostenuto l’esborso. L’amministrazione non poteva trattenere integralmente le somme versate, né utilizzarle per compensare obbligazioni riferibili a un soggetto diverso da quello che aveva effettuato il pagamento.

Il ricorso è stato quindi accolto, disponendo il ricalcolo del contributo di costruzione, tenendo conto della porzione di opere effettivamente realizzate, e la conseguente restituzione della quota non dovuta.

Si tratta infatti di un’ipotesi di indebito oggettivo, poiché il pagamento è stato effettuato in assenza del presupposto sostanziale dell’obbligazione contributiva, rappresentato dalla trasformazione urbanistica del territorio.

Gli oneri concessori non rappresentano una tassa sul titolo edilizio, ma il corrispettivo della trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio. Quando tale trasformazione non si realizza – o si realizza solo in parte – il contributo deve essere rideterminato e la quota versata in eccedenza deve essere restituita al soggetto che ha effettuato il pagamento.

Su questo punto è interessante sottolineare che il contributo di costruzione ha natura di obligatio propter rem, motivo per cui l’obbligo di pagamento è collegato alla titolarità dell’immobile e può quindi gravare sul proprietario che richiede o utilizza il titolo edilizio, mentre la restituzione è un diritto personale, che non segue le vicende dell’immobile e non si trasferisce automaticamente al nuovo proprietario.