Tratto da: Lavori Pubblici  

Il tema del mutamento di destinazione d’uso continua a rappresentare uno dei punti più delicati della pratica edilizia, soprattutto quando si colloca in zone di confine tra edilizia rurale e residenziale. La difficoltà non riguarda solo la qualificazione dell’intervento, ma investe direttamente la scelta del titolo edilizio, l’incidenza sul carico urbanistico e il corretto utilizzo degli strumenti di regolarizzazione.

In questo quadro, la sovrapposizione tra procedimenti amministrativi e contenzioso giurisdizionale rischia spesso di alimentare equivoci operativi: si tende a considerare la presentazione di una sanatoria come una sorta di “reset” della vicenda, oppure si confida nella flessibilità della SCIA anche in presenza di trasformazioni sostanziali dell’organismo edilizio.

La sentenza del Consiglio di Stato del 9 gennaio 2026, n. 186 consente di fare chiarezza su entrambi i fronti, mettendo a fuoco i limiti strutturali degli strumenti edilizi e il corretto rapporto tra giudizio e procedimento.

La controversia prendeva avvio dall’annullamento di una SCIA con cui era stato dichiarato un cambio di destinazione d’uso di un fabbricato da rurale a residenziale.

L’intervento si inseriva, tuttavia, in un contesto già segnato da precedenti accertamenti repressivi: a seguito di sopralluogo, l’amministrazione aveva infatti riscontrato la realizzazione di opere in totale difformità dai titoli edilizi, adottando un’ordinanza di demolizione rimasta nel tempo priva di esecuzione.

Il ricorso proposto in primo grado avverso l’annullamento della SCIA era stato respinto, sul presupposto che uno strumento dichiarativo non potesse sanare una situazione edilizia già accertata come abusiva, tanto più in presenza di un mutamento di destinazione d’uso incidente sul carico urbanistico.

La decisione era stata impugnata con appello, lamentando la carenza di motivazione in ordine all’effettiva incidenza dell’intervento sull’assetto urbanistico e sostenendo anche la possibilità di sostituire l’ordine di demolizione con una sanzione pecuniaria, sul presupposto che le difformità riguardassero esclusivamente il mutamento di destinazione d’uso e modifiche interne, ritenute non autonomamente demolibili senza pregiudizio per l’edificio.

A ridosso dell’udienza di merito, l’appellante aveva inoltre presentato un’istanza di permesso di costruire in sanatoria per i medesimi interventi oggetto del giudizio, chiedendo il rinvio della trattazione. L’amministrazione resistente aveva eccepito la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, sostenendo che l’esito della sanatoria avrebbe comunque assorbito la definizione dell’appello.

Il ragionamento del giudice si muove all’interno di alcuni snodi normativi ben precisi del D.P.R. n. 380/2001:

• la distinzione strutturale tra SCIA e permesso di costruire, legata alla tipologia di intervento e ai suoi effetti sul territorio;
• la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti, in particolare quando avvengono tra categorie funzionalmente autonome;
• il regime sanzionatorio degli abusi edilizi e, in particolare, l’ambito applicativo dell’art. 34, comma 2, che consente la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria solo in presenza di presupposti tecnici stringenti.

Sul piano generale, viene richiamato il principio per cui il carico urbanistico non è un elemento accessorio, ma costituisce il parametro centrale per valutare la legittimità di un mutamento d’uso, anche quando questo si realizza senza opere strutturali.

La disciplina del mutamento di destinazione d’uso si è formata nel tempo attraverso un intreccio complesso tra normativa primaria e costruzione giurisprudenziale, in cui si è progressivamente consolidato il criterio del carico urbanistico come parametro sostanziale di valutazione.

Un primo tentativo di razionalizzazione normativa è intervenuto con l’introduzione dell’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, che ha tipizzato le categorie funzionali e ha chiarito che il mutamento tra categorie diverse non è urbanisticamente neutro. Tuttavia, la norma ha continuato a presentare profili di ambiguità applicativa, soprattutto nei casi di mutamento senza opere o di trasformazioni interne a edifici esistenti.

Su questo impianto si è innestato, più di recente, l’intervento del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa), che ha inciso proprio sull’art. 23-ter, rafforzando la distinzione tra mutamenti d’uso rilevanti e mutamenti interni alla medesima categoria funzionale.

Anche il Salva Casa non ha mai messo in discussione il principio cardine secondo cui il mutamento d’uso tra categorie funzionalmente autonome – come il passaggio da agricolo a residenziale – comporta un diverso carico urbanistico e richiede una valutazione piena dell’amministrazione.

In questo quadro si colloca anche la disciplina sanzionatoria. L’art. 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001 consente la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria solo in presenza di parziale difformità e quando il ripristino risulti tecnicamente impossibile o pregiudizievole per la parte conforme dell’edificio. Si tratta di uno strumento eccezionale, che non può essere utilizzato per assorbire trasformazioni funzionali incidenti sull’assetto urbanistico.

Il cuore della decisione si articola lungo due direttrici strettamente connesse: il rapporto tra procedimento giurisdizionale e sanatoria sopravvenuta e la qualificazione urbanistica del mutamento di destinazione d’uso.

Quanto al primo profilo, il Collegio ha escluso che la presentazione di un’istanza di permesso di costruire in sanatoria, intervenuta nelle more del giudizio, potesse incidere sulla prosecuzione o sull’utilità del contenzioso. La sanatoria costituisce un procedimento autonomo e non può neutralizzare gli effetti del giudizio.

Il rapporto tra i due piani viene letto in termini funzionali: l’esito del giudizio condiziona la portata dell’istanza di sanatoria, non viceversa.

Sul piano sostanziale, il Collegio ha ricondotto l’intervento nell’alveo dei mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti, ribadendo che il passaggio da destinazione agricola a residenziale comporta un diverso carico urbanistico, indipendentemente dalla realizzazione di opere edilizie.

Ne consegue che la SCIA risultava strutturalmente inidonea a legittimare un mutamento d’uso tra categorie funzionalmente autonome. L’amministrazione è chiamata a un potere-dovere di verifica dell’incidenza dell’intervento sugli standard urbanistici e sui servizi, che richiede un titolo edilizio espresso.

In relazione alla sanzione pecuniaria sostitutiva, il giudice ha evidenziato che l’ordine di demolizione non aveva ad oggetto l’intero fabbricato, ma il solo mutamento di destinazione d’uso e le opere interne funzionali, con possibilità di ripristino senza pregiudizio per la stabilità strutturale dell’edificio.

Proprio questa circostanza esclude l’applicabilità dell’art. 34, comma 2, che resta confinato ai casi in cui la demolizione della parte difforme risulti tecnicamente impossibile o comporti un danno alla parte conforme. La sanzione pecuniaria non opera come rimedio ordinario, ma come strumento eccezionale, ancorato alla fase di esecuzione.

Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità dell’inefficacia della SCIA, fermo restando che la decisione sull’istanza di sanatoria pendente determinerà la sorte finale delle opere.

Ancora una volta, il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante va letto in chiave di carico urbanistico, senza che la SCIA possa essere utilizzata come strumento di regolarizzazione sostanziale. La sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2 non costituisce un’alternativa generalizzata alla demolizione.

Rimane aperto solo lo spazio dei mutamenti d’uso interni a categorie omogenee e privi di incidenza urbanistica. Fuori da questo perimetro, una valutazione preventiva resta l’unica strada per individuare il corretto iter procedimentale.