È davvero sufficiente “tombare” un locale per far sparire la volumetria ai fini edilizi e paesaggistici? La chiusura muraria di un vano può trasformare un abuso in un’opera sanabile? E, soprattutto, fino a che punto la nuova sanatoria ex art. 36-bis del Testo Unico Edilizia può essere invocata nei procedimenti già pendenti?

In ambito di abusi edilizi, si rileva spesso il tentativo di governare difformità significative non attraverso la rimozione, ma mediante interventi “compensativi” o correttivi che, almeno nelle intenzioni, dovrebbero neutralizzarne gli effetti sul piano urbanistico e paesaggistico. Esempio ne sono operazioni di rigenerazione edilizia nelle quali il tombamento dei locali è stato spesso utilizzato come soluzione di fatto per sostenere l’inesistenza della volumetria o, quantomeno, la sua irrilevanza ai fini sanzionatori e sanatori.

Il problema è che questa impostazione si scontra con un principio strutturale del diritto edilizio: la volumetria non è una variabile che dipende dall’accessibilità o dall’uso contingente dello spazio, ma dalla sua consistenza fisica, dalla sua stabilità e dalla sua potenziale fruibilità.

La sentenza del Consiglio di Stato del 10 dicembre 2025, n. 9758 si inserisce pienamente in questo scenario e offre un chiarimento di particolare rilievo operativo non solo perché affronta in modo diretto il tema dei locali tombati, ma anche perché incrocia tale profilo con due ulteriori questioni di grande attualità:

• i limiti oggettivi della sanatoria paesaggistica in presenza di nuovi volumi;
• l’ambito applicativo e temporale del nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, spesso evocato come strumento “risolutivo” anche al di fuori dei suoi presupposti.

Il risultato è una decisione che, al di là del caso concreto, rimette ordine tra categorie spesso confuse nella pratica, ribadendo che non esistono scorciatoie formali quando la trasformazione edilizia ha inciso in modo sostanziale sull’assetto dei luoghi.

 

Il caso riguarda un intervento di demolizione e ricostruzione nell’ambito della disciplina regionale della Liguria sul Piano Casa, consistente nella realizzazione di un edificio residenziale articolato in più unità immobiliari, con parcheggi pertinenziali interrati e opere di sistemazione esterna, il tutto assistito dai necessari titoli edilizi, paesaggistici e idrogeologici.

Nel corso dell’esecuzione dei lavori, l’amministrazione aveva però accertato una serie di difformità rispetto al progetto approvato, non limitate a meri scostamenti esecutivi ma incidenti sull’assetto complessivo dell’intervento: diversa distribuzione dei volumi, incremento delle altezze e, soprattutto, realizzazione di ulteriori locali interrati destinati a box e cantine, non previsti nei titoli assentiti.

A seguito dei rilievi, il Comune aveva adottato i provvedimenti repressivi e, successivamente, aveva esaminato le istanze di regolarizzazione presentate dal soggetto attuatore.

In particolare, erano state proposte:

• una domanda di accertamento di conformità edilizia ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001;
• una richiesta di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. 42/2004;
• una domanda di variante in sanatoria dell’autorizzazione idrogeologica.

Secondo il proprietario, alcuni dei locali interrati contestati erano stati resi inaccessibili mediante opere di chiusura muraria, qualificati come “locali tombati” e rappresentati nelle planimetrie come zone non accessibili. Tale intervento avrebbe quindi privato quegli spazi di ogni rilevanza edilizia e paesaggistica, consentendo così di superare i rilievi volumetrici formulati dall’amministrazione.

Una tesi non condivisa dall’Amministrazione comunale, secondo cui quei vani, pur interclusi, continuavano ad esprimere volumetria edilizia, trattandosi di spazi strutturalmente definiti e solo temporaneamente resi inaccessibili. Su questa base, aveva dichiarato improcedibili le istanze di sanatoria, rilevando, tra l’altro, l’impossibilità di sanare nuovi volumi in area vincolata e l’incompletezza del corredo documentale sotto il profilo idrogeologico.

Il giudice di primo grado aveva condiviso l’impostazione del Comune, ritenendo che la chiusura dei locali non fosse sufficiente a eliminarne la consistenza volumetrica e che, in assenza di una reale rimozione dell’abuso, non potesse trovare spazio alcuna forma di regolarizzazione.

In appello sono state quindi proposte tre questioni:

• la rilevanza edilizia e paesaggistica dei locali tombati;
• la possibilità di accedere alla sanatoria paesaggistica postuma;
• l’applicabilità del nuovo art. 36-bis del Testo Unico Edilizia, invocato come norma idonea a ricondurre le difformità nell’alveo delle variazioni sanabili.

È su questi snodi che si è concentrato il ragionamento del giudice d’appello, con una motivazione particolarmente densa e ricca di indicazioni operative per la pratica professionale.

 

La vicenda esaminata dalla sentenza si colloca all’incrocio tra disciplina edilizia, tutela paesaggistica e regime delle sanatorie, ambiti nei quali il legislatore ha sempre mantenuto un’impostazione rigorosa, soprattutto quando sono in gioco nuovi volumi e trasformazioni stabili dell’assetto dei luoghi.

Sul piano edilizio, il riferimento principale resta l’art. 36 del d.P.R. 380/2001, che consente l’accertamento di conformità esclusivamente in presenza della cosiddetta doppia conformità edilizia, ossia la piena rispondenza dell’intervento sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione, sia a quella in vigore al momento della presentazione dell’istanza. Si tratta di una sanatoria strutturalmente restrittiva, concepita per gli abusi più gravi, che non ammette valutazioni elastiche né meccanismi di “compensazione” ex post.

Accanto a tale istituto, il legislatore è recentemente intervenuto con il D.L. n. 69/2024 (decreto Salva Casa), convertito con legge n. 105/2024, introducendo il nuovo art. 36-bis del d.P.R. 380/2001, destinato a governare un diverso ambito di difformità.

La norma, tuttavia, si fonda su presupposti autonomi, su una specifica qualificazione dell’istanza e su una disciplina procedimentale distinta, che non consente sovrapposizioni automatiche con l’accertamento di conformità ordinario. Proprio su questo punto, come vedremo, la sentenza chiarisce un profilo spesso sottovalutato nella pratica: la sanatoria applicabile è quella espressamente richiesta dal privato, non una diversa ipotesi individuata d’ufficio dall’amministrazione.

Sul versante paesaggistico, assume rilievo centrale l’art. 167 del d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali del Paesaggio) che disciplina l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica. Il comma 4, in particolare ammette la sanatoria solo per gli abusi c.d. “minori”, restando radicalmente esclusa in presenza di interventi che abbiano comportato creazione o aumento di volumetria, nuove superfici utili o modificazioni stabili dei prospetti. È una preclusione assoluta, che opera indipendentemente dalla qualità architettonica dell’opera o dalla sua eventuale mitigazione visiva.

Nel tentativo di superare tale limite, nella pratica vengono spesso richiamate le norme sull’edilizia libera e sugli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, in particolare:

• l’art. 6, comma 1, lett. e-ter), del d.P.R. 380/2001, che include tra le attività libere alcune opere nel sottosuolo, come intercapedini interamente interrate o locali tombati;
• l’Allegato A al d.P.R. 31/2017, punto A.15, che esclude dall’autorizzazione paesaggistica i volumi completamente interrati, a determinate condizioni.

Si tratta, tuttavia, di disposizioni pensate per interventi puntuali, di modesta entità e privi di autonoma rilevanza urbanistica, che non incidono in modo apprezzabile sulla morfologia del terreno o sull’organismo edilizio. Il loro ambito applicativo è circoscritto e non può essere esteso a locali strutturalmente definiti, originariamente destinati a funzioni urbanisticamente rilevanti.

Infine, sullo sfondo resta il principio generale di irretroattività delle norme, sancito dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, che assume un ruolo decisivo quando si invocano modifiche normative sopravvenute in procedimenti già avviati. In assenza di una deroga espressa, le nuove discipline non possono incidere su istanze già presentate, neppure quando ampliano l’ambito della sanabilità.

È all’interno di questo quadro normativo stratificato che il giudice d’appello è stato chiamato a valutare la reale portata del “tombamento” dei locali e la possibilità di ricondurre l’intervento entro uno degli istituti sanatori previsti dall’ordinamento.

 

Il passaggio più rilevante della sentenza riguarda la qualificazione edilizia e paesaggistica dei locali interrati resi inaccessibili mediante chiusura muraria.

Secondo il Consiglio di Stato, non era sostenibile la tesi dell’appellante secondo cui la chiusura dei locali – qualificati come “tombati” – avrebbe fatto venir meno la loro rilevanza volumetrica, rendendoli assimilabili a vuoti tecnici o a spazi privi di autonomia edilizia, derivandone la possibilità di escluderli dal computo volumetrico e, conseguentemente, di accedere sia alla sanatoria edilizia sia a quella paesaggistica.

Spiega Palazzo Spada che la volumetria non dipende dall’uso attuale né dall’accessibilità materiale dello spazio, ma dalla sua consistenza fisica e strutturale.

Un locale resta volume edilizio quando:

• è strutturalmente definito;
• è stabilmente configurato all’interno dell’organismo edilizio;
• conserva una potenziale fruibilità, anche se temporaneamente inibita.

La mera chiusura muraria non elimina nessuno di questi elementi. Al contrario, si tratta di un intervento intrinsecamente reversibile, che non incide sull’esistenza dello spazio, ma solo sulla sua accessibilità contingente.

Rendere un locale inaccessibile non equivale a rimuoverlo. La rimozione del volume può avvenire solo attraverso:

• la demolizione delle strutture che lo delimitano, oppure
• il riempimento dell’invaso, tale da annullare fisicamente lo spazio.

In assenza di tali interventi, lo spazio continua a esistere come volume edilizio, indipendentemente dal fatto che venga etichettato in progetto come “zona non accessibile”.

Un altro punto importante dell’analisi riguarda il tentativo di ricondurre i locali tombati nell’alveo delle opere prive di rilevanza edilizia o paesaggistica, facendo leva sull’art. 6, comma 1, lett. e-ter), del d.P.R. 380/2001 e sull’Allegato A, punto A.15, del d.P.R. 31/2017.

Come spiegano i giudici d’appello, queste disposizioni hanno un ambito applicativo limitato e ben circoscritto. Esse si riferiscono a intercapedini, vuoti tecnici, opere minute nel sottosuolo e interventi che non alterano in modo stabile l’organismo edilizio né la morfologia del terreno.

Non possono, invece, essere utilizzate per “neutralizzare” ex post locali che:

• sono stati realizzati come box o cantine;
• presentano dimensioni, altezze e conformazione analoghe a quelle dei locali pienamente fruibili;
• risultano parte integrante del progetto edilizio, ancorché difforme.

Proprio per questo, vale la distinzione tra vuoto tecnico e locale edilizio: il primo nasce per esigenze strutturali o impiantistiche, mentre il secondo assolve a una funzione urbanisticamente rilevante, senza che l’inibizione temporanea muti la natura dello spazio.

Una volta accertata la persistenza della volumetria, ne deriva la preclusione in radice dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica dell’intervento che ha comportato la creazione di nuovi volumi, anche se interrati o interclusi. Non rileva infatti l’assenza di impatto visivo diretto, la collocazione in sottosuolo e la chiusura dei locali prima della presentazione dell’istanza.

Ciò che conta è l’esistenza di una trasformazione edilizia stabile, incompatibile con il perimetro degli abusi “minori” sanabili ex art. 167 del d.lgs. 42/2004.

Per altro, accertata la persistenza della volumetria nei locali interclusi, è inconferente il richiamo formulato in appello, al nuovo art. 36-bis del d.P.R. 380/2001 per sostenere la sanabilità delle difformità come variazioni essenziali.

Su questo punto, il Collegio ha ricordato che l’istanza era stata espressamente qualificata come accertamento di conformità ex art. 36, fondato sulla dichiarata doppia conformità dell’intervento. In tale contesto, non poteva pretendersi che l’amministrazione procedesse d’ufficio a valutare una diversa ipotesi di sanatoria, fondata su presupposti e su una disciplina procedimentale non solo differenti, ma neppure richiamati nella domanda.

Non solo: l’estensione dell’art. 36-bis anche alle variazioni essenziali è intervenuta solo in sede di conversione del d.l. n. 69/2024, non ancora vigente alla data di presentazione dell’istanza. In assenza di una deroga espressa al principio generale di irretroattività, la nuova disciplina non poteva quindi trovare applicazione a un procedimento già pendente.

Il richiamo all’art. 36-bis, dunque, non era idoneo a scalfire l’esito del giudizio: una volta esclusa la sanabilità dei volumi sotto il profilo edilizio e paesaggistico, non residuava alcuno spazio per una diversa qualificazione ex post delle difformità, né attraverso una sanatoria “alternativa”, né mediante l’applicazione retroattiva di norme sopravvenute.

Conclusioni 

L’appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità dei provvedimenti comunali che avevano dichiarato improcedibili le istanze di sanatoria.

Volendo trarre alcuni punti fermi dalla sentenza, il primo riguarda la chiusura di un locale, che non ne elimina la volumetria. Un vano strutturalmente definito, anche se reso inaccessibile, continua a esistere come volume edilizio e come tale rileva sia ai fini urbanistici sia ai fini paesaggistici. Il tombamento non è una rimozione dell’abuso, ma un intervento reversibile che non incide sulla consistenza fisica dello spazio.

Da ciò discende come conseguenza immediata l’impossibilità di ottenere la sanatoria paesaggistica postuma. L’art. 167 del Codice dei beni culturali opera come limite invalicabile e non consente letture elastiche fondate sull’assenza di impatto visivo o sull’inaccessibilità dei locali.

Altro spunto di riflessione attiene la possibilità di accesso alla nuova sanatoria: l’amministrazione valuta l’istanza sulla base dell’istituto espressamente richiesto e non è tenuta a ricercare d’ufficio soluzioni alternative o che comunque sono irrealizzabili per irretroattività della norma.

Nel complesso, la regolarizzazione passa solo dalla reale eliminazione dell’abuso o dal rispetto rigoroso dei presupposti normativi, non da soluzioni che intervengono sull’uso o sull’accessibilità dell’opera.