Tratto da: Lavoripubblici

I criteri ambientali minimi (CAM) sono diventati uno degli strumenti principali attraverso cui l’ordinamento cerca di orientare gli appalti pubblici verso obiettivi di sostenibilità ambientale. Non si tratta più di indicazioni di carattere programmatico o di clausole accessorie: l’integrazione dei CAM nella documentazione di gara rappresenta oggi un passaggio strutturale nella progettazione e nell’affidamento dei contratti pubblici.

Questo assetto trova il proprio fondamento nella disciplina del previgente art. 34 del d.lgs. n. 50/2016, che imponeva alle stazioni appaltanti di inserire nei documenti di gara le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei decreti ministeriali che adottano i CAM. Un obbligo che il legislatore ha confermato nel nuovo Codice dei contratti pubblici, oggi richiamato dall’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023, in coerenza con il rafforzamento costituzionale della tutela dell’ambiente operato con la modifica degli artt. 9 e 41 della Costituzione.

In questo quadro si è progressivamente consolidato anche un altro principio di grande rilievo operativo: i CAM non possono essere richiamati in modo generico o indeterminato, ma devono essere trasfusi in modo puntuale nella lex specialis, attraverso l’indicazione delle specifiche tecniche, delle clausole contrattuali e degli eventuali criteri premianti che incidono sulla formulazione dell’offerta.

Proprio su questo punto si innesta una delle questioni che più spesso emergono quando si applica la disciplina dei CAM nelle gare pubbliche: se la lex specialis richiama in modo incompleto o errato i criteri ambientali minimi, oppure omette di inserirli nella documentazione di gara, quando nasce l’onere per l’operatore economico di impugnare immediatamente il bando?

È sempre possibile attendere l’esito della procedura e contestare la gara insieme all’aggiudicazione, oppure in alcuni casi la violazione dei CAM rende necessario proporre ricorso già nella fase iniziale?

La questione si collega direttamente alle c.d. clausole immediatamente escludenti e più in generale alla possibilità di contestare la lex specialis solo dopo la conclusione della procedura, tema sul quale la giurisprudenza ha progressivamente sviluppato un approccio fondato sulla concreta incidenza delle clausole nella possibilità di formulare un’offerta consapevole.

Su questi profili è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza del 9 marzo 2026, n. 1877, che offre l’occasione proprio per tornare su tre questioni interessanti:

• il ruolo dei criteri ambientali minimi nella lex specialis e il divieto di eterointegrazione della documentazione di gara;
• i casi in cui la mancata o errata indicazione dei CAM impone l’impugnazione immediata del bando;
• il momento in cui deve essere verificato il rispetto dei CAM da parte dell’operatore economico.

Il caso in esame riguarda una procedura di gara per la conclusione di un accordo quadro, la cui aggiudicazione era stata impugnata dal secondo classificato secondo il quale nella lex specialis era stato inserito un riferimento al rispetto dei CAM attraverso il rinvio a un decreto ministeriale adottato nel 2016 e ormai superato da una disciplina successiva.

Secondo il ricorrente, questo elemento avrebbe determinato un vizio originario della lex specialis.

In particolare, veniva contestato che la documentazione di gara operasse un rinvio a un decreto non più vigente, senza peraltro trasfondere nel capitolato le specifiche tecniche previste dai CAM.

Da qui la richiesta di annullamento dell’intera procedura di gara.

Per comprendere la questione affrontata dal Consiglio di Stato è necessario partire dal quadro normativo che disciplina l’inserimento dei criteri ambientali minimi (CAM) nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici.

Nel regime applicabile alla gara oggetto della controversia, il riferimento normativo era rappresentato dall’art. 34 del d.lgs. n. 50/2016, disposizione attraverso la quale il legislatore ha introdotto nel sistema degli appalti pubblici il principio del cosiddetto green public procurement.

La norma stabiliva che le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente.

L’obbligo trovava applicazione per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di lavori, servizi e forniture oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del Piano d’azione nazionale.

La stessa disposizione prevedeva inoltre che i CAM potessero assumere anche la funzione di criteri premianti nell’ambito delle procedure aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Questo assetto normativo è stato poi sostanzialmente confermato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, che all’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 ha ribadito l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei documenti di gara le specifiche tecniche e le clausole contrattuali previste dai criteri ambientali minimi.

La disciplina si colloca inoltre nel quadro costituzionale delineato dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, che ha modificato gli artt. 9 e 41 della Costituzione, rafforzando il ruolo della tutela dell’ambiente e della sostenibilità nello svolgimento delle attività economiche.

Partendo da questo quadro normativo, il Consiglio di Stato ha ribadito un principio ormai consolidato: i criteri ambientali minimi devono essere chiaramente integrati nella documentazione di gara.

Il bando non può limitarsi a un richiamo generico ai CAM o ai decreti ministeriali che li adottano. Le relative prescrizioni devono essere trasfuse nelle specifiche tecniche contenute nel capitolato speciale, così da rendere immediatamente individuabili gli standard ambientali richiesti agli operatori economici.

In questa prospettiva il Collegio ha escluso che possa operare un meccanismo di eterointegrazione della lex specialis attraverso il semplice rinvio alla normativa di settore. L’inserimento dei CAM nella documentazione di gara non rappresenta infatti un adempimento meramente formale, ma costituisce un elemento che incide direttamente sulla struttura dell’offerta e sulle modalità di esecuzione del contratto.

Proprio per questo motivo la lex specialis deve indicare con chiarezza quali criteri ambientali minimi siano applicabili e quali standard qualitativi siano richiesti, consentendo agli operatori economici di formulare un’offerta tecnica ed economica consapevole.

Chiarita l’essenzialità dei CAM nella documentazione di gara, il Consiglio di Stato ha anche affrontato il nodo processuale relativo alla necessità di impugnare immediatamente il bando quando la lex specialis presenti criticità nella disciplina dei criteri ambientali minimi.

Sul punto, i giudici hanno richiamato l’impostazione sviluppata dalla giurisprudenza amministrativa dopo l’Adunanza plenaria n. 5/2018, per cui non esiste quindi una regola assoluta, ma è necessario verificare in concreto se la carenza o l’errata indicazione dei CAM incida sulla possibilità per l’operatore economico di formulare un’offerta consapevole.

In questa prospettiva il Collegio individua alcune ipotesi ricorrenti.

• la mancata indicazione dei CAM nella documentazione progettuale e di gara integra normalmente una grave carenza di dati essenziali per la formulazione dell’offerta e richiede l’immediata impugnazione del bando;
• il mero rinvio al decreto di adozione dei CAM può produrre lo stesso effetto, ma la valutazione deve essere compiuta in concreto;
• quando la lex specialis rinvia a un decreto errato o non più vigente, circostanza idonea a disorientare l’operatore economico e a impedire una corretta valutazione della partecipazione alla gara;
• quando l’indicazione dei CAM è censurabile perché non perfettamente conforme al decreto di riferimento: in questi casi l’onere di immediata impugnazione sorge solo se la clausola renda la partecipazione alla gara irragionevolmente difficile o impossibile.

Nel caso esaminato, la lex specialis richiamava i criteri ambientali minimi facendo riferimento a un decreto ministeriale non più vigente, nonostante fosse già applicabile il decreto del 23 giugno 2022.

Secondo il Consiglio di Stato, questo rinvio errato era idoneo a generare incertezza sugli standard ambientali effettivamente applicabili, rendendo difficoltosa la valutazione tecnica ed economica della partecipazione alla gara.

In presenza di un vizio che incideva direttamente sulla possibilità di formulare un’offerta consapevole, la contestazione avrebbe dovuto essere proposta impugnando tempestivamente il bando di gara.

Poiché il ricorso era stato proposto solo dopo l’aggiudicazione, la censura diretta contro la lex specialis è stata dichiarata irricevibile.

La mancata impugnazione è stata occasione per il Consiglio per richiamare il principio del risultato, oggi espressamente previsto dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023, insieme ai principi di buona fede e di tutela dell’affidamento.

Il principio del risultato orienta l’azione delle stazioni appaltanti verso il conseguimento dell’interesse pubblico attraverso procedure efficienti e funzionali alla selezione dell’offerta migliore. In questa prospettiva, il corretto svolgimento della procedura richiede anche che gli operatori economici partecipino alla gara in modo consapevole e responsabile.

Il Collegio ha poi richiamato l’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina i principi di buona fede e tutela dell’affidamento nei rapporti tra amministrazione e operatori economici.

Letti congiuntamente, questi principi conducono a una conclusione chiara: se emergono criticità nella lex specialis che incidono direttamente sulla possibilità di formulare l’offerta, tali problemi devono essere segnalati tempestivamente o contestati attraverso l’impugnazione del bando.

Non è invece coerente con questi principi attendere la conclusione della procedura per contestare vizi che riguardano direttamente la struttura della lex di gara.

Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto infondato l’appello, confermando l’irricevibilità del ricorso di primo grado nella parte diretta a contestare la lex specialis per mancata tempestiva impugnazione del bando di gara.

La decisione offre alcune indicazioni operative di particolare interesse per chi si occupa di procedure di affidamento.

• i criteri ambientali minimi devono essere chiaramente integrati nella lex specialis, attraverso l’indicazione delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali applicabili;
• il semplice rinvio ai decreti ministeriali che adottano i CAM non è sufficiente e non è ammessa l’eterointegrazione della documentazione di gara;
• quando la documentazione di gara non indica i CAM o rinvia a un decreto errato o non più vigente, si può determinare una carenza di dati essenziali per la formulazione dell’offerta;
• in queste ipotesi l’operatore economico è tenuto a impugnare immediatamente il bando, senza attendere l’esito della procedura;
• la verifica del rispetto dei CAM può invece essere effettuata anche in una fase successiva alla gara, quando tali requisiti rappresentano elementi essenziali dell’offerta e la lex specialis non prevede specifiche dichiarazioni da produrre a pena di esclusione.

La sentenza conferma quindi un orientamento ormai consolidato: i CAM rappresentano un elemento strutturale della lex specialis, ma proprio per questo eventuali criticità nella loro disciplina devono essere contestate tempestivamente, senza attendere la conclusione della procedura di gara.