Tratto da La Settimana giuridica.it , a cura di Domenico Finocchietti
Chi lavora da tempo nei Comuni magari come Segretario comunale come lo scrivente, prima o poi si sentirà domandare da un amministratore se il Comune possa o meno farsi carico delle spese per la caserma dei Carabinieri …
Da ormai una quindicina d’anni l’Arma sta cercando di ridurre la propria presenza sul territorio, che come sappiamo è capillare su tutto lo Stivale ed è diffusa anche nei centri più piccoli. Una delle ragioni accampate per questa politica di riduzione è quella dell’insostenibilità dei costi di mantenimento del presidio. Così si sente talvolta il Comandante di stazione (in genere un Maresciallo) rappresentare a Sindaco e Assessori, tutto considerato e inter nos che, se il Comune fosse disponibile a finanziare l’acquisto o la ristrutturazione della Caserma, forse il Comando territoriale potrebbe soprassedere alla già prevista chiusura del presidio locale dell’Arma.
Lasciamo in disparte per carità di patria (è proprio il caso di dirlo …) ogni considerazione su questo approccio, in cui peraltro (per limitarsi soltanto all’aspetto meno sconcertante) si arriva a chiedere al comunello, talvolta sull’orlo del dissesto, di comprare per i Carabinieri un edificio nuovo ed in perfetta efficienza quando magari la sede comunale cade letteralmente a pezzi, ma limitiamoci all’analisi giuridica sull’esperibilità di tale manovra.
E qui diventa inevitabile scrutare come la pensi l’unico vero Ente che oggi controlla (e limita) gli Enti locali: la Corte dei conti. Considerando però che la Corte dei conti intesa come istituzione è una cosa, ma poi i pareri li rendono LE Corti regionali, che talvolta fra loro la pensano diversamente.
Intanto occorre precisare che le situazioni possono essere piuttosto diversificate.
Una cosa è l’acquisto dell’edificio destinato a caserma da parte del Comune (o da parte di più di un Comune, cosa preferibile per la Corte come vedremo) e la successiva locazione a canone ordinario, un’altra è l’acquisto e la locazione a canone ribassato rispetto al valore “di mercato” (che poi quale potrà mai essere il giusto valore di mercato di una caserma, visto che non troveremo certo dei valori OMI di riferimento ma soltanto una comparazione tra caserme con caratteristiche omogenee), altra situazione ancora è quella del mero accollo (parziale o totale) del canone di locazione da parte del Comune dell’edificio di proprietà privata, oppure quella della ristrutturazione e messa a disposizione gratuita dell’immobile già in proprietà del Comune, per arrivare ai casi particolari di contratto buy and rent a carico del Comune o addirittura – è il caso che ho seguito personalmente e che a suo tempo è diventato per le ragioni che dirò una sorta di leading case – dell’acquisto da un fallimento pro quota da parte di vari Comuni dell’edificio di proprietà privata adibito a caserma.
Per ognuna di queste casistiche le Corti, interpellate dai Comuni, hanno dato risposte differenti.
Anche se a ben vedere il dubbio di fondo è sempre uno: è legittimo che le spese per la messa a disposizione della caserma dei Carabinieri siano sostenute dal Comune?
Sul quesito la Corte nel corso del tempo ha cambiato radicalmente impostazione, con uno spartiacque proprio nel parere espresso nel 2017 (Corte dei conti Liguria Par. 91).
Fino a tale pronuncia la Corte, seppur con qualche contrasto da parte di alcune Sezioni, alla domanda dava in genere risposta negativa.
Per esempio Corte di conti Veneto nel 2014 (Par. 632) precisava che “…la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta intestata, in via esclusiva, allo Stato (art.117, c.2, lett. h Cost.) e, quindi, i relativi oneri
finanziari, ivi compresi gli oneri collegati al pagamento del canone di locazione di un immobile di proprietà privata adibito a caserma, ricadono direttamente sul bilancio statale.” E questo nonostante la presenza nel nostro ordinamento di alcuni provvedimenti legislativi di concertazione tra Stato ed Enti locali proprio in materia di ordine e sicurezza pubbliche (si vedano l’art. 39 della legge n.3/2003, le Convenzioni in materia di sicurezza ex art. 1, c. 439 della legge 296/2006), che però non bastano a trasferire ai Comuni delle competenze che restano saldamente in capo allo Stato. Se è competente lo Stato le spese per garantire questo servizio devono essere garantite dallo Stato. Nessuno spazio quindi, nel caso di specie, per l’accollo da parte del Comune dei canoni di locazione della caserma.
Altre Corti invece si erano espresse sul tema su due fronti contrapposti: Venezia Giulia (Par. 25/04) e Sardegna (Par 3/10) erano state possibiliste mentre Calabria (Par. 239/09) e Campania (Par.66/12) erano state contrarie.
Inevitabile la remissione da parte dell’ennesima Sezione interessata al problema, quella dell’Emilia Romagna, alla Sezione Autonomie che scioglieva finalmente il nodo col noto Parere 16 del 2014. La Sezione Autonomie propendeva per la strada negativa facendo proprie sostanzialmente le argomentazioni già riassunte sopra: ordine pubblico e sicurezza sono competenza esclusive dello Stato che è quindi l’unico legittimato a finanziare i servizi deputati a tale funzione. E questo pur considerando l’art. 14 del Tuel che prevede la possibilità di affidare agli EELL ulteriori funzione amministrative, ma che se loro affidate lo Stato dovrà garantirne anche le necessarie risorse finanziarie. Contribuire a pagare il canone di locazione della caserma (questo era il caso) non è perciò consentito al Comune, anche perché si tratterebbe di onere non una tantum ma continuativo e pertanto maggiormente pericoloso prospetticamente per la stabilità delle finanze comunali.
Nonostante l’intervento della Sezione Autonomie tuttavia il tema non trova pace perché già a fine 2015, con la Legge di stabilità 2016, art. 1 c. 500 viene introdotta una norma curiosa, che permette nel caso in cui le caserme delle Forze dell’ordine siano ospitate presso proprietà private che i Comuni appartenenti al territorio di competenza possano “contribuire al pagamento del canone di locazione”. Una norma che, ad una prima lettura, sembra smontare l’impostazione della Corte (e probabilmente un po’ ad personam, o piuttosto ad “casermam “).
E’ solo nel 2017 però che il tema si riaccende in Corte dei conti con una serie di pronunce assai interessanti.
In particolare è la Sezione Basilicata con Parere 40 a chiudere nettamente le porte al Comune richiedente il parere (è il Comune di Tito; ricordiamo il nome perché ritornerà più oltre…) circa l’acquisto da parte sua dell’edificio da adibire a Caserma. Sarà pur vero, argomenta la Corte, che rispetto alla presa di posizione della Sezione Autonomie del 2014 è intervenuta la novità del comma 500 della Legge di stabilità 2016 che consente l’accollo (se non del tutto almeno in parte) del canone da parte del Comune; ma quella – così ragiona la Corte – è una norma speciale che non può essere applicata estensivamente anche al caso in cui il Comune voglia acquistare l’immobile mettendolo a disposizione dell’Arma.
Analoghe considerazioni fa anche la Sezione Emilia Romagna col Par 151/17. Il richiedente si interrogava sulla legittimità di un’operazione di rent to buy di un immobile da destinare a caserma dei Carabinieri da parte del Comune. Per la Corte la stipulazione da parte di un comune di un contratto di rent to buy implica l’obbligo di dover integralmente corrispondere il canone di locazione dell’immobile, che è cosa diversa dal “contributo” consentito dal suddetto comma 500, che presuppone evidentemente solo una quota della spesa totale.
Finalmente arriviamo al dicembre 2017 quando due Sezioni, praticamente in contemporanea, cambiano invece idea.
Partiamo dalla Sezione Sicilia (Par. 237) che tuttavia si pronuncia in modo poco deciso e anzi abbastanza sibillino. Infatti più che l’aspetto della concreta possibilità di intervento, potremmo dire, surrogatorio del Comune rispetto al Ministero nel finanziare l’accasermamento, la Corte si occupa di esplorare i limiti in cui incorre l’ente locale in caso di acquisizione di immobili. Infatti ricordiamoci che a decorrere dall’esercizio 2014 era venuto meno in capo alle pubbliche amministrazioni il famigerato divieto del comma 1 quater dell’art. 12 del DL 98/2011 di procedere ad acquisti immobiliari. Ma resta(va)no i vincoli generali in caso di acquisto di immobili di funzionalizzazione di tali acquisti all’attività istituzionale dell’Ente (oltre a quello di razionalizzazione ed efficientamento della spesa pubblica). La Corte si limita ad affermare che ogni valutazione in ordine alla funzionalizzazione agli scopi istituzionali dell’Ente locale resta in capo al Comune. Possiamo dire quindi che è vero che la Corte si spinge in avanti in direzione contraria al parere della Sezione Autonomie che abbiamo già brevemente esaminato, ma lo fa in maniera tiepida, lasciando la questione vera, potremmo dire con un filo d’ironia, un po’sub iudice.
Sì, perché quando si leggono i pareri della Corte dei conti emerge spesso un dubbio di fondo di questa attività che, ricordo, dovrebbe essere collaborativa: quali limiti abbia la Corte nell’entrare nel dettaglio della questione specifica, dal momento che la Corte dovrebbe esprimersi invece solo in maniera astratta perché se entrasse nei dettagli di un caso esso potrebbe poi essere sottoposto alla futura attività di indagine da parte della Procura erariale. E’ invece evidente che tutti i quesiti esaminati dalla Corte che abbiamo esaminato e che esamineremo riguardano casi particolari che nulla hanno di astratto. Il Comune rappresenta la propria situazione specifica e in modo chiaro e chiede alla Corte un viatico o meno a procedere altrettanto specifico.
Ma lasciamo cadere questo problema che è degno di ben altro impegno e autorevolezza e torniamo al revirement della Corte dei conti.
A fare il salto deciso nel senso dell’ammissibilità dell’acquisto della caserma con oneri in capo all’Ente locale è invece sicuramente la Sezione ligure della Corte col Par. 91/17. Ricordo bene il caso perché allora ero segretario comunale nei tre Comuni interessati. I Comuni erano associati in un’Unione. Il quesito sottoposto alla Corte era, in sintesi, se fosse consentito ad un’Unione di Comuni, con mutuo garantito dai tre Comuni, farsi carico dell’acquisto dello stabile di proprietà di una società già dichiarata fallita e destinato da tempo a caserma dei Carabinieri. L’acquisto sarebbe avvenuto direttamente dal fallimento partecipando ad asta pubblica.
Tralascio le mille complessità burocratiche che l’Unione ha dovuto affrontare (pensate: un Ente locale che partecipa ad un’asta per l’acquisto di un immobile, con tanto di istanza per la valutazione da parte dell’Agenzia del territorio, con deposito di cauzione, offerte al rialzo e pertanto valore non predeterminabile, mutuo contratto dall’Unione con garanzia di tre Comuni … ) limitandomi solo a ad aggiungere che l’Unione aveva rappresentato alla Corte la vantaggiosità economica dell’acquisto con asta perché l’acquisto dell’immobile sarebbe avvenuto ad un prezzo il cui ammortamento avrebbe comportato dei costi annuali per i Comuni notevolmente inferiori al canone di mercato stimato congruo dall’Agenzia del Demanio. Fu proprio questa considerazione ad essere valorizzata dalla Corte come dirimente in senso possibilista. La Corte, per altro verso, riteneva meritevole di tutela la sussidiarietà da parte dei Comuni con lo Stato nella pubblica sicurezza. Insomma: la Corte Liguria accantonava ogni dubbio e in definitiva l’approdo della Corte Autonomie del 2014.
La pronuncia ebbe una notevole eco a livello nazionale tanto che fui contattato da vari Comuni di ogni parte d’Italia intenzionati anch’essi a fare acquisto o locazione a loro carico per altrettante Stazioni dei Carabinieri o altre Forze dell’ordine.
A partire da questo parere di fine 2017 si è assistito al cambio di rotta da parte di praticamente tutte le Corti interpellate, che si sono allineate alla Corte Liguria.
La stessa Corte Liguria nel 2020 (Par. 79) aveva occasione di confermare la propria linea nell’ipotesi di acquisto con mutuo della caserma da parte del Comune e successivo contratto con il Ministero dell’interno a canone di favore.
Altrettanto facevano altre Sezioni, ad esempio Piemonte nel 2021 (Par. 40) e ancora Lombardia nel 2024 (Par. 171) e nel 2025 (Par 364). Mi fermo un attimo su quest’ultima deliberazione perché in essa si può leggere una certa enfatizzazione di un aspetto che pure era stato già accennato, ma in maniera meno marcata, anche dalle altre Sezioni, vale a dire quello per cui la valutazione circa l’interesse pubblico perseguito sarebbe di esclusiva pertinenza delle amministrazioni interessate. La Corte Lombardia sembra dire, lo rendo in maniera un po’ colorita ma efficace: spetta a te decidere, io ti posso solo dire che se fai questa scelta non dovresti “andare a sbattere”; ma stai attento comunque, perché le responsabilità restano le tue. Se compri un edificio per adibirlo a caserma ma poi l’operazione non riesce o riesce male per le più svariate ragioni, i problemi resteranno solo tuoi, la delibera della Corte non ti “scuda” (per usare un termine molto in voga oggi soprattutto dopo la Legge 1/26).
E’ un approccio un po’ irritante. Ti dico cosa fare, dato che com’è noto solo io posso dirti cosa ti è consentito fare e cosa invece non ti è consentito. Ma nel contempo preciso che mi riservo comunque la facoltà di contestare quello che farai.
Sia come sia, come detto è dal 2017 che le Corti rispondono ai quesiti dei Comuni finalmente in maniera omogenea.
E allora c’è da chiedersi – la domanda ce la poniamo spesso in altre situazioni analoghe – perché mai i Comuni continuino a fare gli stessi identici quesiti, soprattutto se come nel nostro caso i pareri sono consolidati in un senso ben chiaro …
