Tratto da: Lavori Pubblici  

Quali sono i limiti alla giustificazione dei costi della manodopera in sede di verifica dell’anomalia? È legittimo correggere in aumento i valori dichiarati in offerta? E cosa accade se l’aggiudicazione viene formalizzata prima della scadenza del termine di stand still?

Ha risposto a queste domande il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sez. III, sede di Catania) che, con la sentenza n. 2002 del 24 giugno 2025, è intervenuto interviene in modo netto su un tema delicatissimo: la modificabilità dell’offerta economica nella fase di verifica dell’anomalia, con particolare riferimento ai costi della manodopera.

Il contenzioso nasce da una gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei servizi di gestione di hotspot per migranti, durata 24 mesi, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV).

L’aggiudicazione era stata disposta in favore di una cooperativa la cui offerta, già oggetto di verifica di anomalia per costi del personale inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, è stata poi “corretta” in sede giustificativa con un aumento sostanziale di tali costi.

Accogliendo il ricorso proposto dalla seconda classificata, il TAR ha:

• annullato l’aggiudicazione per violazione dell’art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti);
• dichiarato l’inefficacia del contratto stipulato nelle more del giudizio;
• disposto il subentro retroattivo della ricorrente nel contratto;
• escluso l’applicazione di sanzioni alternative ai sensi dell’art. 123 c.p.a.

Entrando nel dettaglio della pronuncia, l’art. 108, comma 9 del Codice dei contratti prevede l’obbligo, a pena di esclusione, di indicare in offerta i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza. In particolare “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Il precedente art. 41, comma 14, del Codice esclude tali costi dall’importo assoggettato a ribasso, ammettendo scostamenti solo in presenza di dimostrata efficienza organizzativa. In particolare “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

In piena continuità con la giurisprudenza formatasi sotto il D.Lgs. n. 50/2016, il TAR ha ribadito che la modifica dei costi della manodopera in fase di verifica dell’anomalia è vietata in quanto incide su un elemento strutturale e immodificabile dell’offerta. Il subprocedimento giustificativo, infatti, serve a dimostrare la sostenibilità dell’offerta nella sua interezza, non a riscriverla.

L’aggiudicataria dell’appalto aveva inizialmente indicato un costo del personale notevolmente inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante. Solo in sede di giustificativi – peraltro non accessibili fino all’avvio del ricorso – era stato introdotto un nuovo quadro economico, con l’aggiunta di figure professionali e un aumento dei costi del personale pari a circa 188.000 euro.

Il TAR ha ritenuto tale intervento incompatibile con i principi di parità di trattamento e trasparenza: l’offerta andava esclusa. Neppure i principi generali del nuovo Codice (fiducia, risultato, accesso al mercato) possono legittimare una modifica postuma dell’offerta, che alteri la base su cui è stato effettuato il confronto competitivo.

A ciò si aggiunge un ulteriore profilo: la stazione appaltante avrebbe violato il termine di stand still, stipulando il contratto solo tre giorni dopo la notifica del ricorso, senza attendere la decisione sulla richiesta cautelare.

L’art. 18 del Codice dei contratti, infatti, dispone:

• al comma 3, un termine dilatorio di 32 giorni tra la comunicazione dell’aggiudicazione e la stipula del contratto;
• al comma 4, il divieto di stipula del contratti in presenza di ricorso con istanza cautelare notificata alla stazione appaltante, fino alla decisione sulla stessa.

Nel caso in esame, l’Amministrazione si è limitata a pubblicare l’aggiudicazione senza comunicarla agli operatori, violando il cd. stand still sostanziale; inoltre, ha stipulato il contratto in piena violazione del divieto processuale, contribuendo a determinare l’inefficacia integrale del contratto ex art. 121 c.p.a.

Il nuovo intervento del TAR Sicilia chiarisce tre punti fondamentali per il settore degli appalti pubblici:

1. l’intangibilità dell’offerta economica;
2. la corretta gestione della verifica di anomalia;
3. il rispetto delle garanzie procedurali.

Il primo messaggio riguarda l’obbligo per gli operatori di presentare un’offerta economica completa e coerente fin dall’inizio, in particolare per quanto riguarda i costi della manodopera. Questi non sono elementi accessori, ma componenti essenziali e non modificabili, tutelati a garanzia dell’equità e della concorrenza.

In secondo luogo, la verifica dell’anomalia non può diventare uno strumento per sanare o riformulare l’offerta. La fase giustificativa serve a dimostrare la sostenibilità economica di quanto già proposto, non a colmare omissioni o rettificare sottostime. Consentirlo significherebbe alterare il confronto competitivo.

Infine, la vicenda evidenzia l’importanza del rispetto del termine di stand still. La mancata comunicazione dell’aggiudicazione e la stipula anticipata del contratto, in presenza di ricorso cautelare, hanno compromesso il diritto alla tutela giurisdizionale del concorrente, con conseguenze gravi sulla validità del contratto stesso.

Il nuovo Codice, pur ispirato a principi come fiducia e risultato, non consente deroghe su aspetti centrali come la trasparenza e la parità di trattamento. Le stazioni appaltanti devono vigilare sull’integrità dell’offerta e sulla corretta tempistica procedurale, mentre gli operatori devono essere consapevoli che ogni dichiarazione ha valore vincolante e definitivo.

Un messaggio chiaro: l’equilibrio tra forma e sostanza non è un’opzione, ma una condizione essenziale per la legittimità dell’affidamento.