Tratto da: Lavori Pubblici 

Quando l’operatore economico indica un CCNL “vecchio” all’interno della clausola sociale o nelle giustificazioni, significa automaticamente che sta applicando un contratto diverso da quello imposto dalla lex specialis?

E, soprattutto: in questi casi scatta sempre l’obbligo della dichiarazione di equivalenza delle tutele ex art. 11 del d.lgs. 36/2023, con il conseguente rischio di esclusione?

Infine, fin dove può spingersi il sindacato del giudice amministrativo quando la contestazione riguarda le dichiarazioni rese in gara e nella verifica di anomalia, e non (solo) l’esecuzione del contratto?

A rispondere a queste domande, su uno dei punti più sensibili del nuovo Codice – il raccordo tra costo della manodopera, CCNL di riferimento, clausola sociale e verifica di anomalia – è il Consiglio di Stato con la sentenza del 22 dicembre 2025, n. 10201, resa nell’ambito di una gara ad alta intensità di manodopera.

Se il d.lgs. n. 36/2023 ha rafforzato l’idea che la stazione appaltante debba presidiare la qualità del lavoro e la coerenza dell’offerta rispetto ai minimi contrattuali, nella pratica la zona grigia resta sempre la stessa: l’operatore può dichiarare correttamente un CCNL in domanda e poi utilizzare – per i calcoli – tabelle ministeriali territoriali o riferimenti retributivi che non coincidono “alla lettera” con l’ultima versione del contratto.

Da qui il dubbio se il richiamo “non aggiornato” sia solo un modo di identificare la base tabellare di calcolo oppure rappresenti il segnale di una scelta di CCNL diverso, con il conseguente obbligo di equivalenza.

La procedura riguardava un appalto per l’affidamento di servizi di ristorazione collettiva. L’operatore risultato aggiudicatario, in sede di domanda di partecipazione, aveva indicato il CCNL di settore richiamato dalla disciplina di gara.

Nella documentazione legata alla clausola sociale e, successivamente, nelle giustificazioni fornite in sede di verifica di anomalia, era però comparso un riferimento a una tabella ministeriale datata, risalente a dicembre 2021.

Da qui la contestazione del ricorrente, secondo cui quell’indicazione equivaleva all’applicazione di un contratto diverso o comunque “non più valido”, con conseguente violazione dell’art. 11 del Codice e delle previsioni del disciplinare.

Il TAR aveva accolto questa lettura, ritenendo la censura preliminare e assorbente rispetto a tutte le altre.

Ne era scaturito l’appello al Consiglio di Stato, che ha invece dato ragione all’aggiudicataria originaria. Vediamo perché.

Il perno della decisione è l’art. 11 del d.lgs. 36/2023, secondo cui la stazione appaltante individua, nella lex specialis, il contratto collettivo nazionale di lavoro di riferimento, coerente con l’oggetto dell’appalto e con il settore interessato.

A tale indicazione l’operatore economico deve attenersi, salvo che intenda applicare un diverso contratto collettivo, nel qual caso è tenuto a dimostrare – in modo espresso e documentato – l’equivalenza delle tutele economiche e normative.

È quindi possibile applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante solo a determinate condizioni. In questo schema, la dichiarazione di equivalenza non è un adempimento generalizzato, ma uno strumento funzionale a rendere controllabile una scelta alternativa dell’operatore economico.

Accanto a questo primo livello normativo assume rilievo anche la disciplina sulla verifica di anomalia dell’offerta. È in questa fase che la stazione appaltante è chiamata a verificare la coerenza tra CCNL dichiarato, costo della manodopera indicato in offerta e tabelle ministeriali eventualmente utilizzate come parametro di calcolo.

Le tabelle ministeriali, infatti, non hanno valore normativo autonomo né individuano il contratto collettivo applicabile, ma costituiscono strumenti di supporto per la determinazione dei costi medi del lavoro. Il loro utilizzo, anche quando riferito a versioni temporalmente non aggiornate, non implica di per sé l’applicazione di un diverso CCNL, a condizione che l’operatore dimostri l’allineamento ai trattamenti economici vigenti.

Preliminarmente, il Consiglio di Stato chiarisce che la censura non riguarda la fase esecutiva del contratto, ma le dichiarazioni rese in gara e la loro valutazione nell’ambito della verifica di anomalia. La questione resta dunque pienamente nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Nel merito, il Collegio ribalta l’impostazione del TAR. Dall’esame complessivo degli atti emerge infatti che:

• l’operatore aveva dichiarato in domanda di applicare il medesimo CCNL indicato dalla stazione appaltante;
• il richiamo alla tabella ministeriale del 2021 era utilizzato come base tecnica per il calcolo del costo della manodopera;
• negli stessi documenti era esplicitato che tali valori erano stati aggiornati tenendo conto degli incrementi economici derivanti dal rinnovo contrattuale del 2024.

In questo quadro, secondo Palazzo Spada, non vi è alcuna applicazione di un CCNL diverso. Il riferimento tabellare non muta la natura del contratto collettivo applicato, ma serve unicamente a quantificare il costo del lavoro, restando ferma l’adesione al CCNL richiesto dalla lex specialis.

Non solo. La dichiarazione di equivalenza delle tutele non è un adempimento generalizzato, ma diventa necessaria solo quando l’operatore sceglie consapevolmente di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante. Se, invece, l’operatore dichiara di applicare lo stesso CCNL e utilizza strumenti tecnici – come le tabelle ministeriali – per dimostrare la sostenibilità del costo della manodopera, l’equivalenza non è dovuta.

Quanto alle valutazioni tecnico-discrezionali della stazione appaltante, il Consiglio di Stato ribadisce che esse possono essere sindacate solo in presenza di errori manifesti o macroscopiche illogicità, che nel caso di specie non risultano dimostrate.

L’appello è stato accolto, con riforma integrale della sentenza di primo grado e conferma dell’aggiudicazione originaria, nonché della piena validità del contratto già stipulato.

La pronuncia chiarisce, ancora una volta, che non ogni imprecisione formale sul piano documentale può essere automaticamente letta come indice di una scelta sostanzialmente illegittima da parte dell’operatore economico. In particolare, sul terreno del costo della manodopera e dei contratti collettivi, il giudizio non può arrestarsi a una lettura meramente formale delle dichiarazioni rese in gara, ma deve concentrarsi sulla loro coerenza sostanziale.

La dichiarazione di equivalenza delle tutele si conferma così per ciò che è: uno strumento di tutela effettiva del lavoro, che ha senso ed è giuridicamente rilevante solo quando l’operatore decide realmente di discostarsi dal contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante. In assenza di una simile scelta alternativa, tale obbligo non può essere costruito a posteriori sulla base del solo utilizzo tecnico delle tabelle ministeriali, né può diventare un mezzo per sindacare indirettamente le valutazioni discrezionali compiute dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’offerta.