Tratto da: Lavori Pubblici  

L’annotazione delle risoluzioni contrattuali nel Casellario informatico ANAC rappresenta da sempre uno snodo centrale per gli operatori economici, poiché può incidere direttamente sulla loro partecipazione alle gare pubbliche. L’entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) e l’adozione del Regolamento n. 272/2023 da parte dell’ANAC hanno ridefinito in modo significativo il procedimento di annotazione, suscitando interrogativi applicativi e dubbi interpretativi, con particolare riferimento alla mancanza di contraddittorio.

 

A seguito della recente sentenza del TAR Lazio n. 9151/2025, l’Autorità è intervenuta per rimediare alle carenze partecipative del precedente Regolamento (n. 272/2023), adottandone uno nuovo, il Regolamento n. 225/2025, il quale riscrive in parte il procedimento seguito dall’Autorità ai fini dell’annotazione delle risoluzioni nel Casellario.

Conoscere il funzionamento dei procedimenti di annotazione è fondamentale per prevenire l’inserimento nel Casellario di notizie pretestuose o parziali, prive del necessario apporto difensivo dell’operatore economico, che potrebbero compromettere la partecipazione alle gare.

In questo articolo offriamo un breve focus sulle principali novità introdotte dal nuovo Regolamento ANAC, evidenziando i momenti chiave in cui l’operatore economico può – e dovrebbe – intervenire per tutelare la propria posizione.

Circoscrivendo l’attenzione agli ultimi due Codici emanati, il D.Lgs. n. 50/2016 disciplinava il Casellario all’art. 213, comma 10. La norma elencava le informazioni che l’Autorità doveva iscrivere nel Casellario informatico dei contratti pubblici, tra cui figuravano: le notizie utili ai fini della verifica dei gravi illeciti professionali di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), dell’attribuzione del rating di impresa e del conseguimento dell’attestazione di qualificazione SOA. L’attuazione di tale procedimento venne demandata al Regolamento ANAC di cui alla delibera n. 533 del 6.6.2018, poi sostituita dal Regolamento di cui alla delibera n. 861 del 2.10.2019 (modificato con la delibera n. 721 del 29.7.2020).

Il Codice D.Lgs. n. 36/2023 invece disciplina il Casellario informatico all’art. 222, comma 10, prevedendo che verranno annotate, secondo le modalità individuate dall’ANAC, con proprio provvedimento, le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall’art. 94, quelle per il conseguimento dell’attestazione di qualificazione e i provvedimenti interdittivi adottati ai sensi dell’art. 94, comma 5, lett. e) e f).

A differenza del D.Lgs. n. 50/2016 che prevedeva espressamente l’inserimento nel casellario delle notizie relative grave illecito professionale, l’attuale Codice demanda alla stessa ANAC il compito di individuare le ulteriori informazioni da iscrivere nel casellario: dal tenore della norma si evince quindi una discrezionalità dell’Autorità nell’individuazione delle informazioni da iscrivere nel Casellario, al netto di quelle informazioni integranti esclusione automatica, attestazione e provvedimenti interdittivi.

La norma in parola è stata attuata, in un primo momento, con il Regolamento di cui alla delibera n. 272 del 20.6.2023 (d’ora in poi, Regolamento 2023) e, successivamente, con delibera n. 225 del 14.5.2025, pubblicata in G.U. n. 142 del 21.6.2025, in vigore dal 22.6.2025 come previsto dal relativo art. 25, comma 3 (d’ora in poi, Regolamento 2025).

La nuova versione del Regolamento tocca vari punti e modifica numerosi profili rispetto al Regolamento precedente: la modifica principale riguarda il procedimento di annotazione, rivisto in seguito ad una recente sentenza del TAR Lazio. Si legge infatti nel preambolo: “CONSIDERATA l’opportunità di apportare una revisione del testo precedentemente adottato, anche alla luce della esperienza e prassi nel frattempo maturata ed in considerazione dei recenti orientamenti giurisprudenziali formatasi, che disciplini la trasmissione del flusso informativo, l’iscrizione nel Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, delle annotazioni, la partecipazione al procedimento in relazione alle specifiche caratteristiche e circostanze delle iscrizioni dei provvedimenti interdittivi adottati dall’Autorità, la durata della permanenza delle annotazioni nel Casellario e le modalità per la loro cancellazione, ferma restando la possibilità di apportare le modifiche che si rendessero necessarie a seguito di interventi legislativi, anche emendativi, concernenti il d.lgs. 36/2023.”.

Ulteriori modifiche sono poi state apportate anche ai livelli di accessibilità del Casellario stesso e all’annotazione dei provvedimenti sanzionatori.

Come si diceva, la revisione del Regolamento è la diretta conseguenza di quanto puntualizzato ed eccepito dal TAR Lazio (sentenza n. 9151 del 13.05.2025). Con tale decisione, il TAR ha disposto l’annullamento parziale del Regolamento di cui alla delibera n. 272 del 20.06.2023 nella parte in cui non prevede: “la possibilità per l’operatore economico di presentare, entro un congruo termine, memorie e documenti e di chiedere l’audizione; la valutazione del materiale istruttorio raccolto; l’adozione di una motivata decisione finale di archiviazione o di inserimento della notizia nel casellario” (Punto 16 della sentenza in esame).

Il Regolamento 2023 prevedeva all’art. 11, rubricato “Obbligo informativo”, il dovere per le stazioni appaltanti di inviare ad ANAC, previa verifica degli elementi soggettivi e oggettivi per l’annotazione – cioè dopo aver verificato sia l’identità dell’operatore economico al centro della vicenda, sia l’oggetto della vicenda stessa – le informazioni concernenti l’esclusione dalle gare ovvero i fatti emersi nel corso di esecuzione, nel termine di 60 giorni dalla conoscenza o dall’accertamento delle informazioni stesse, previa comunicazione al soggetto interessato. A seguito di tale comunicazione, l’ANAC procedeva di default all’annotazione delle informazioni nel casellario informatico dei contratti pubblici.

Il Regolamento si limitava, da un lato, a far riferimento a tutte le notizie relative ai provvedimenti di esclusione disposti, senza specificare la loro causa o natura, che potevano essere desunte solo indirettamente attraverso un confronto con l’art. 8, comma 2, lett. a) del medesimo Regolamento – secondo cui nel livello riservato alla consultazione, venivano riportate “le notizie, le informazioni e i dati emersi nel corso di esecuzione dei contratti pubblici, relativi a: i) provvedimenti di risoluzione del contratto per grave inadempimento, anche se contestati in giudizio; ii) provvedimenti di condanna al risarcimento del danno o ad altre conseguenze comparabili, derivanti da inadempienze particolarmente gravi o la cui ripetizione sia indice di una persistente carenza professionale” – ; dall’altro, a prevedere un meccanismo automatico di annotazione delle informazioni provenienti dalle stazioni appaltanti, senza un preventivo contraddittorio con l’operatore economico segnalato.

Ad essere stigmatizzato dal TAR Lazio è proprio tale meccanismo, che secondo i giudici si traduceva per l’ANAC in un compito di “mera trascrizione nel casellario informatico delle segnalazioni pervenute dalle stazioni appaltanti“, quando invece “un accertamento da parte dell’ANAC, sia pure al solo fine di verificare la non manifesta infondatezza della segnalazione pervenuta dalla stazione appaltante, risulta necessario, in ossequio ai canoni di proporzionalità e ragionevolezza, al fine di evitare che notizie prive di fondamento possano essere pubblicate, danneggiando la credibilità di un operatore economico” (Punto 12 della sentenza).

Ciò che quindi risulta illegittimo nel Regolamento 2023 è la mancata possibilità per l’operatore economico di instaurare un contraddittorio non già con la stazione appaltante segnalante, bensì con l’ANAC stessa.

La statuizione di tale illegittimità poggia, in primo luogo, sull’art. 41 della C.D.F.U.E., comma 1, lett. A), il quale prevede “il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio“. E come si è appena visto, nonostante l’annotazione non rientri nei provvedimenti sanzionatori in senso stretto, è comunque idonea a recare dei pregiudizi all’operatore economico.

Nell’affermare ciò, i giudici ricordano come il Regolamento relativo al Codice 2016, presentasse un modello convincente, in quanto ricalcava il modello istruttorio e partecipativo scandito dalla l. 241/1990, soprattutto per quanto riguarda la possibilità di presentare “memorie scritte, documenti, deduzioni e pareri, che sono valutati dall’ufficio ove pertinenti“. Secondo tale Regolamento, infatti, giunta la segnalazione all’ANAC, questa avviava un procedimento in contraddittorio sia con l’operatore economico che con la stazione appaltante, nell’ambito del quale l’operatore poteva non solo produrre scritti e documenti utili, ma poteva altresì formulare richiesta di audizione innanzi all’Autorità.

In secondo luogo, i giudici richiamano la formulazione dell’art. 222, comma 10, del Codice dei contratti pubblici, il quale intesta ad ANAC il potere di annotazione; potere che viene invece svilito dalla previsione oggetto di censura che, invece, imputa all’ANAC il mero ruolo di “trascrittore” e al casellario la funzione di “bacheca” di affissione.

Alla luce delle censure mosse dal TAR, l’ANAC ha quindi revisionato il Regolamento, ora contenuto nella delibera n. 225 del 14.5.2025, senza tuttavia riprodurre i meccanismi partecipativi previsti dal Regolamento vigente all’epoca del Codice 50/2016, pur ritenuti maggiormente aderenti al modello della l. 241/1990 da parte dei giudici.

In primo luogo, l’obbligo di comunicazione incombente sulla stazione appaltante, contenuto nell’attuale art. 9 del nuovo Regolamento, risulta profondamente revisionato, in quanto prevede espressamente che le stazioni appaltanti o gli enti concedenti comunichino all’Autorità le notizie di cui all’art. 98, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023 nel termine di 60 giorni dalla loro conoscenza o dal loro accertamento. Oggetto della comunicazione sono dunque tutte quelle notizie, quali ad esempio la risoluzione del contratto, la cui conoscenza da parte delle stazioni appaltanti potrebbe compromettere l’affidabilità e l’integrità professionale dell’operatore economico, compromettendone la partecipazione a gare future. In altre parole, oggetto di segnalazione tornano ad essere le ipotesi che lo stesso art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023 individua quali “indici” di un grave illecito professionale.

Tale comunicazione viene altresì inoltrata anche all’operatore economico.

In tal senso, a risultare fondamentale è il comma 2 dell’art. 9, che conserva un onere in capo all’amministrazione di instaurare il preventivo contraddittorio con l’operatore economico, prima dell’inoltro della segnalazione. In caso di mancato contraddittorio, per espressa previsione del comma 2 dell’art. 9, la segnalazione è irricevibile da parte dell’ANAC.

Il successivo art. 10 disciplina l’avvio del procedimento, prevedendo che l’Autorità, entro 90 giorni dalla comunicazione di cui all’art. 9, possa avviare il procedimento, oppure decidere di archiviare la segnalazione.

Pertanto, già si nota che, a differenza di quanto previsto nel Regolamento 2023, gli effetti di una notizia da parte della stazione appaltante possono seguire due esiti tra loro molto differenti.

È importante notare che risulta particolarmente significativo sfruttare il momento partecipativo dell’art. 9, comma 2, già innanzi alla stazione appaltante segnalante, dato che sarà sulla base di questi elementi che l’ANAC deciderà se instaurare o meno un procedimento.

Nel caso in cui si decida in tale ultimo senso, l’art. 11 del nuovo Regolamento prevede che il dirigente comunichi l’avvio del procedimento inviando una comunicazione contente:

1. il fatto comunicato dalla stazione appaltante o ente concedente;
2. il testo dell’annotazione che sarà inserito nel Casellario con trascrizione delle contrapposte posizioni delle parti ove desumibili dai documenti trasmessi in uno con il modello di segnalazione; c) la sezione del Casellario in cui sarà iscritta la fattispecie oggetto di comunicazione;
3. gli effetti che derivano dall’iscrizione nel Casellario all’esito del procedimento;
4. l’invito all’operatore economico di trasmettere, entro 15 giorni, ulteriori deduzioni scritte su fatti ed elementi sopravvenuti o non noti che le parti ritengono utile portare alla conoscenza dell’Autorità ai fini dell’annotazione;
5. l’ufficio, il nominativo del dirigente e/o responsabile del procedimento dal primo delegato all’istruttoria, con l’indicazione dei contatti per eventuali richieste di chiarimenti e comunicazioni successive;
6. l’indicazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, decorrente dalla data di avvio del procedimento.

I successivi artt. 13 e 14 disciplinano gli esiti del procedimento. In particolare, l’art. 13 si occupa della conclusione del procedimento, dando conto di due ipotesi.

La prima riguarda il caso in cui l’operatore economico non abbia presentato delle memorie o altra documentazione difensiva: in tal caso il dirigente procederà all’inserimento dell’annotazione nella formulazione contenuta nell’atto di avvio del procedimento, senza apportare alcuna modifica.

La seconda ipotesi riguarda il caso in cui l’operatore economico presenti le memorie o la documentazione difensiva; in tal caso il dirigente predisporrà una comunicazione di conclusione del procedimento, indicando gli eventuali fatti nuovi pervenuti dall’operatore ritenuti utili o rilevanti.

Il procedimento può anche concludersi senza l’annotazione, ed è questo il caso disciplinato dall’art. 14, il quale disciplina i tre casi di archiviazione del procedimento (quando la richiesta di annotazione è manifestamente irricevibile perché non preceduta dal contraddittorio tra la stazione appaltante segnalante e l’operatore economico, se è manifesta infondatezza o se la segnalazione è inconferente).

Come si anticipava, il nuovo Regolamento consta di ulteriori modifiche, tra le quali si può scorgere la modifica dei livelli di accessibilità. A differenza del Regolamento 2023, che divideva il Casellario in tre livelli di accessibilità — il livello di libera consultazione, il livello di accesso riservato di sola consultazione e il livello di accesso riservato ad ANAC — il nuovo Regolamento divide il casellario in soli due livelli: il livello di libera consultazione e il livello di accesso riservato di sola consultazione.

Sebbene il nuovo Regolamento non segni un ritorno alle garanzie partecipative previste dal Regolamento del 2018 relativo al Codice 50/2016, permangono comunque degli spazi di interlocuzione per l’operatore economico che vorrà far valere le proprie ragioni.

Un primo momento decisivo risiede nella possibilità di instaurare un contraddittorio con la stazione appaltante che voglia procedere con l’annotazione.

Al momento, non è dato comprendere se il contraddittorio con la stazione appaltante richiesto dal Regolamento 2025 sia da riferirsi al contraddittorio disciplinato dall’art. 122 del Codice, con riferimento alla risoluzione, oppure se si tratta di una forma di contraddittorio “ulteriore”, successivo all’adozione del provvedimento di risoluzione.

Ad ogni modo, è evidente che il contraddittorio che la stazione appaltante è tenuta ad avviare con l’appaltatore ai fini della risoluzione assume un ruolo ancor più decisivo.

Come noto l’art. 122 D.Lgs. n. 36/2023 – riprendendo il procedimento disciplinato già dall’art. 108 D.Lgs. n. 50/2016 – prevede un vero e proprio contraddittorio con il RUP per la valutazione della gravità dell’inadempimento. Se all’esito di tale contraddittorio la stazione appaltante deciderà di procedere alla risoluzione del contratto si potranno aprire diverse strade: da un lato, si potrà valutare l’instaurazione di un contenzioso civile, volto a contestare la legittimità della risoluzione e accertare le responsabilità contrattuali; dall’altro lato, la stazione appaltante potrà procedere a segnalare l’avvenuta risoluzione ad ANAC, ai fini dell’annotazione nel Casellario informatico.

Qualora ciò accada, spetterà alla stazione appaltante indicare nella segnalazione già la posizione assunta dall’appaltatore e, dunque, la vicenda controversa. Ciò potrebbe già comportare un arresto del procedimento qualora ANAC dovesse rilevare – dalla lettura delle ragioni dell’operatore – che la notizia per cui è stata richiesta l’annotazione sia manifestamente infondata o non utile.

Qualora ANAC dia comunque avvio al procedimento, l’operatore economico ha 15 giorni di tempo dalla comunicazione di avvio per trasmettere ulteriori deduzioni scritte, ma limitatamente a fatti o elementi sopravvenuti rispetto alla segnalazione originaria. In questa fase, eventuali nuovi sviluppi (come, ad esempio, l’avvio di un giudizio civile per la contestazione della risoluzione) possono risultare determinanti per ottenere l’archiviazione del procedimento.

Tuttavia, è fondamentale rimarcare che tale possibilità è concessa solo per “fatti ed elementi sopravvenuti”. Pertanto, se il fatto che potrebbe portare all’archiviazione per manifesta infondatezza o non utilità è già noto al momento in cui si instaura il contraddittorio davanti alla stazione appaltante, è bene che venga portato alla luce in quella sede: eventuali omissioni rischiano di non poter essere sanate successivamente, dato il carattere limitato delle integrazioni consentite da ANAC.

Infine, anche nel caso in cui l’annotazione venga comunque disposta, essa dovrà riportare le contrapposte posizioni della stazione appaltante e dell’operatore economico ove deducibili dalla documentazione. Per questa ragione, il confronto iniziale con la stazione appaltante così come quello che si svolge innanzi all’Autorità assume un’importanza strategica: rispetto ad un’annotazione da cui risultano solo le ragioni della stazione appaltante, un’annotazione che riporti anche le ragioni dell’operatore può mitigare il danno reputazionale e offrire alle altre amministrazioni un quadro più equilibrato della vicenda, contribuendo a non incorrere in una esclusione per grave illecito professionale nelle successive gare.

Il livello di libera consultazione, disciplinato dall’art. 7, è ad accesso pubblico e contiene i dati riguardanti le attestazioni di qualificazione rilasciate dalle SOA alle imprese esecutrici di lavori pubblici e le notizie riguardanti le medesime SOA.

Il livello di accesso riservato di sola consultazione, disciplinato dal successivo art. 8, è accessibile dalle stazioni appaltanti, dagli enti concedenti, dalle SOA e dagli operatori economici limitatamente alla propria posizione. Si tratta del livello in cui è possibile prendere visione dei dati e delle informazioni inerenti agli operatori economici non attualmente acquisibili tramite il FVOE. È anche il livello in cui verranno annotate le comunicazioni relative alle segnalazioni inerenti risoluzioni contrattuali.

Inoltre, alcune modifiche sono state apportate al procedimento di annotazione dei provvedimenti sanzionatori dell’Autorità, contenuto nel Titolo III del Regolamento 2025. L’art. 21 prevede che, nel caso di false dichiarazioni o falsa documentazione, la stazione appaltante o l’ente concedente comunichi tali fatti ad ANAC entro 60 giorni dal provvedimento che accerta il fatto oggetto di segnalazione o, in mancanza, dalla sua piena ed effettiva conoscenza. La differenza rispetto al precedente Regolamento 2023 risiede sia nel termine, che da 30 giorni passa a 60, sia nella sua decorrenza, dato che nel Regolamento 2023 si affermava che tale termine decorresse solo dall’accertamento del fatto.

È stata infine espunta la norma che disciplinava la possibilità per il Consiglio di distinguere tra i casi di false dichiarazioni e falsa documentazione avvenuti con dolo o colpa grave e quelli avvenuti senza dolo o colpa grave: tale distinzione comportava che, nel primo caso, sarebbe stata irrogata la sanzione dell’interdizione, nel secondo si sarebbe proceduto solo all’annotazione. Oggi, pertanto, le conclusioni del procedimento nel caso di false dichiarazioni o falsa documentazione potranno essere quelle previste dal Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità in materia di contratti pubblici, di cui alla delibera n. 271 del 20.6.2023, integrato con le modifiche introdotte con la Delibera n. 65 del 10.01.2024, richiamato anche dallo stesso art. 21, comma 2, del Regolamento 2025.