Tratto da: Sentenzeappalti  

Consiglio di Stato, sez. IV, 02.12.2025 n. 9484

1.2. In particolare, la parte appellante assume che il giudice di primo grado, nel riconoscere l’equivalenza tra il CCNL Logistica trasporto merci e spedizioni, indicato nella documentazione di gara, e il CCNL Igiene Ambientale, applicato dal R.T.I. aggiudicatario del servizio, avrebbe male valutato le risultanze istruttorie acquisite al procedimento ad evidenza pubblica di cui trattasi.

1.3. Nella prospettazione in esame, in particolare, l’equivalenza non potrebbe dirsi sussistente in quanto il CCNL applicato dal RTI aggiudicatario garantirebbe tutele normative inferiori rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante, con particolare riferimento a indennità, disciplina compensativa delle ex festività soppresse, permessi retribuiti, scatti di anzianità e disciplina del lavoro straordinario.
Tali divergenze, ad avviso della società appellante, supererebbero gli “scostamenti marginali” individuati dall’ANAC, nella Relazione Illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023, e nella Circolare dell’INL n. 2 del 28 luglio 2020, ragione per cui avrebbero dovuto portare la stazione appaltante a concludere con esito negativo il relativo giudizio di equivalenza.

1.4. Il motivo non è fondato.
Ricorda al riguardo il Collegio che, al fine di precisare il contenuto della valutazione di equivalenza in esame, il legislatore è recentemente intervenuto mediante l’introduzione dell’art. 2, comma 1, lett. d) d.lgs. n. 209 del 2024, che, a far data dal 31 dicembre 2024, ha modificato il comma 3, dell’art. 11, del d.lgs. n. 36 del 2023, stabilendo che: “Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6”.

1.5. Le disposizioni richiamate, pur non potendo trovare applicazione alla procedura ad evidenza pubblica in esame, confermano e precisano quanto già stabilito dal previgente art. 11, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023, vale a dire che la determinazione di affidamento/aggiudicazione debba necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio.
L’art. 4, comma 3, Allegato I.01.6 al d.lgs. 36/2023, stabilisce, in particolare, che “3. ((La valutazione di equivalenza delle tutele normative è effettuata sulla base dei seguenti parametri:
a) disciplina concernente il lavoro supplementare;
b) clausole relative al lavoro a tempo parziale;
c) disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai limiti massimi;
d) disciplina compensativa relativa alle festività soppresse;
e) durata del periodo di prova;
f) durata del periodo di preavviso;
g) durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
h) disciplina dei casi di malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali integrazioni delle relative indennità;
i) disciplina relativa alla maternità e alle indennità previste per l’astensione obbligatoria e facoltativa dei genitori;
l) monte ore di permessi retribuiti;
m) disciplina relativa alla bilateralità;
n) obblighi di denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa edile, assicurativi e antinfortunistici, inclusa la formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, anche con riferimento alla formazione di primo ingresso e all’aggiornamento periodico;
o) previdenza integrativa;
p) sanità integrativa.))
4. ((Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri di cui al comma 3 sono marginali.))”.
L’articolo 5, la cui rubrica reca “Verifica della dichiarazione di equivalenza”, prevede, a sua volta, che:
1. ((Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta.))
2. ((Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato.)).

1.6. Tanto premesso, diversamente da quanto sostenuto nel motivo di appello in esame, dall’interpretazione letterale e sistematica del riportato Allegato I.01.6 al d.lgs. 36/2023 si ricava la necessità di effettuare la verifica della dichiarazione di equivalenza alla luce del disposto di cui all’art. 110, d.lgs. 36/2023.

1.7. Quest’ultima previsione è interpretata, da un costante orientamento giurisprudenziale, nel senso che:
– il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, infatti, a valutare la complessiva adeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 22 marzo 2022, n. 2079; 24 novembre 2021, n. 7868);
– nelle gare pubbliche il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione, che è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178; sez. V, 27 dicembre 2017, n.7251);
– il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (si veda ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 27 novembre 2024, n. 9514; Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909);
– nell’ambito del contraddittorio che va assicurato nel sub-procedimento in esame, a fronte dell’immodificabilità dell’offerta economica nel suo complesso, sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, e in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (Cons. Stato, III, 31 maggio 2022, n.4406; V, 2 agosto 2021, n. 5644; id. 15 luglio 2021, n. 5334; Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; V, 8 gennaio 2019, n. 171);
– le singole voci di costo possono essere modificate per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni (Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1874; V, 26 giugno 2019, n. 4400; V, 10 ottobre 2017, n. 4680; V, 15 dicembre 2021, n. 8358).

1.8. È, dunque, sulla base di tali consolidati principi che occorre scrutinare la valutazione operata, nel caso in esame, dalla stazione appaltante.

1.9. Al riguardo, occorre evidenziare che la parte appellante, nel sostenere la pretesa non equivalenza tra il CCNL indicato dalla lex specialis e quello applicato da Ecoambiente, si è limitata ad un richiamo meramente generico alla Relazione Illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023 dell’ANAC, nonché alla Circolare INL n. 2 del 28 luglio 2020.
Una simile impostazione non appare in linea con le sopra indicate coordinate normative e giurisprudenziali perché pretende di desumere la non equivalenza unicamente dal numero degli scostamenti individuati, senza alcuna valutazione del loro effettivo rilievo e, soprattutto, senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate.
Ciò in quanto l’equivalenza, tanto economica quanto normativa, tra i CCNL deve essere verificata in termini di “coerenza” tra il contratto collettivo applicato e l’oggetto dell’appalto.
Tale verifica deve, infatti, essere svolta secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, finalizzata ad accertare:
(i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante;
(ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto.
1.9. Nel caso in esame, la stazione appaltante ha assolto in maniera non illogica a tale onere valutativo non solo mediante una autonoma verifica della compatibilità tra i due CCNL, ma anche mediante l’acquisizione di un parere di un consulente del lavoro che ha certificato come “il trattamento complessivo riconosciuto dalla aggiudicataria ai propri dipendenti, in applicazione del CCNL 17 Igiene Ambientale, è almeno equivalente rispetto al trattamento garantito in applicazione del CCNL Trasporto”. […]

1.12. Alla luce delle risultanze passate in rassegna, reputa il Collegio che la conclusione raggiunta dalla stazione appaltante, nei termini di una affermata equivalenza tra i CCNL posti a confronto sia, nel suo complesso, coerente e priva di vizi logici.

1.11. Ciò, anche avuto riguardo al fatto che, al pari di quanto costantemente si ritiene in relazione ai limiti del sindacato giudiziale in relazione alla valutazione di congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve formulare, anche in relazione al confronto comparativo dei CCNL, a un giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli , espisodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente (anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti) a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara.