Sommario Introduzione ; Il piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione ; Il piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023 ; Conclusioni
L’informatizzazione della pubblica amministrazione si caratterizza, come in molti altri casi in tale ambito, per un percorso che non è stato, e non è, lineare.
In generale, l’introduzione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione ha mancato di ricoprire un ruolo strategico di ammodernamento del sistema pubblico.
In molti casi, l’introduzione delle stesse è stato vissuto come un mero adempimento: si pensi ad esempio a come le amministrazioni hanno in maniera variegata e fantasiosa affrontato l’obbligo, banale nella sua realizzazione, del protocollo unico informatizzato.
Gerace più di 40 anni fa affermava che il ruolo dell’informatica nelle PA è funzionale “essenzialmente per risolvere problemi di gestione interna e di attività di servizio […] mentre di essa è rimasto praticamente sconosciuto il possibile uso per le attività di governo”1.
Un esempio di questo deficit della pubblica amministrazione è riscontrabile dallo spaventoso ritardo, almeno relativo ad una buona parte delle PPAA, sui temi dei big data e degli open data. Le pubbliche amministrazioni, infatti, proprio in relazione alla loro attività, producono e sono in possesso di una quantità enorme di dati. Questi dati, sempre nel rispetto dei vincoli di privacy, costituiscono un patrimonio enorme di informazioni che, anche se non sfruttata economicamente perché questo non è l’interesse primo di una pubblica amministrazione, potrebbe sicuramente essere funzionale alla operatività in un’ottica di once only23. A tale proposito, Giannini nel 1970 definiva le pubbliche amministrazioni come “spaventose per potenza e insieme inermi, sopraffanno ma si lasciano puerilmente gabbare, hanno ricchezze immense e vivono lesinando”4: la debolezza di cui parlava Giannini in ambito informatico è data principalmente dalla mancanza di strategie e di una visione di processo nonché dall’inadeguatezza delle competenze del personale. Manca da sempre un approccio sistematico e coordinato al processo di informatizzazione che non si limiti a “trasferire fogli di carta […] dentro i computer”5.
In merito alle competenze digitali, che non rappresentano di certo una novità nell’ambito del panorama della PA, molti interventi sono stati progettati e spesso hanno avuto dei risultati non particolarmente esaltanti. La digitalizzazione delle competenze dei cittadini, con particolare riferimento ai dipendenti pubblici, rientra infatti nei compiti assegnati all’AGID. L’articolo 8 del CAD introduce il diritto all’alfabetizzazione informatica6, che non trattandosi di un intervento specifico nei confronti dei dipendenti pubblici, ha come obiettivo principale le categorie a rischio di esclusione ed i soggetti minorenni.
Con il decreto del Ministro per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione 21 luglio 2020, inoltre, è stata approvata la Strategia nazionale per le competenze digitali. Questa strategica, che rientra nell’ambito dell’iniziativa Repubblica Digitale, prevede l’intervento su quattro particolari target (ognuno con specifiche modalità e strumenti): Istruzione e Formazione Superiore; Forza lavoro attiva; Competenze specialistiche ICT; Cittadini.
In riferimento al coordinamento dell’azione delle diverse pubbliche amministrazioni in materia di informatizzazione e digitalizzazione, invece, il riferimento normativo è costituito dal Piano triennale per l’informatica nelle pubbliche amministrazioni.
Il piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione
Il Piano triennale per l’informatica nella Pubblica amministrazione è lo strumento di programmazione attraverso il quale viene impartito a tutte le pubbliche amministrazioni l’indirizzo strategico in tema di digitalizzazione e trasformazione del Paese. Questo documento rappresenta il punto di riferimento per le amministrazioni centrali e locali in relazione al tema dello sviluppo dei sistemi informativi. “Il Piano definisce il modello di riferimento per lo sviluppo dell’informatica pubblica italiana fissando i principi architetturali fondamentali, le regole di usabilità e interoperabilità, precisando la logica di classificazione delle spese ICT”7.
Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione è predisposto dall’AgID in attuazione di quanto previsto dall’articolo 14-bis, comma 2, lettera b) del Codice dell’amministrazione digitale (CAD); mentre le pubbliche amministrazioni sono chiamate ad osservare le disposizione presenti nel Piano sulla base di quanto affermato dall’articolo 12 dello stesso CAD, AgID attraverso il Piano deve garantire il coordinamento delle amministrazioni pubbliche, assicurando la coerenza tra attività regionali e centrali.
La legge 11 settembre 2020, n. 120 di conversione del decreto legge 76/2020, all’articolo 35 afferma che l’AgID definisce nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione “la strategia di sviluppo delle infrastrutture digitali delle amministrazioni di cui all’articolo 2, comma 2, lettere a) e c), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e la strategia di adozione del modello cloud per la pubblica amministrazione, alle quali le amministrazioni si attengono“.
Il modello strategico richiamato dal piano prevede tre ambiti di intervento:
- a livello nazionale: il piano impartisce gli indirizzi, definisce regole e standard, realizza piattaforme abilitanti;
- le amministrazioni centrali, invece, in osservanza delle norme, delle regole e degli indirizzi, devono predisporre delle soluzioni tecniche che tengano conto delle specifiche esigenze delle amministrazioni stesse. Tali soluzioni tecniche possono essere sia realizzate sfruttando le competenze interne all’amministrazione che acquistate, attraverso bandi pubblici, sul mercato privato;
- il privato, messo a conoscenza di quelle che sono le strategie di intervento della pubblica amministrazione, predispone e programma gli investimenti necessari per realizzare i prodotti previsti, integra le piattaforme abilitanti.
“L’obiettivo del Piano è quello di rifocalizzare la spesa delle amministrazioni, migliorare la qualità dei servizi offerti a cittadini e imprese e degli strumenti messi a disposizione degli operatori della PA”8.
Dal punto di vista giuridico il Piano è un atto di soft law, strumento ormai consolidatosi nell’organizzazione e nel tempo e previsto anche dalla normativa primaria.
Gli strumenti di soft law non sono tipici del nostro ordinamento ma sono stati mutuati dal diritto anglosassone: in generale, questi sono chiamati a regolamentare le situazioni non direttamente disciplinate dalla cosiddetta hard law o legge di rango primario; tuttavia, come visto in precedenza, l’AgID è incaricata di formulare e aggiornare questo strumento sulla base del decreto legislativo 82 del 2005 (CAD – Codice dell’amministrazione digitale). “In Italia la soft law si è concretizzata nelle linee guida, che dai regolamenti differiscono, oltre che per la natura giuridica dell’atto, anche a prima vista, nell’impostazione e nel drafting, risultando più discorsive e analitiche”9.
Il piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023
Il 10 dicembre scorso l’AgID ha comunicato sul proprio sito l’aggiornamento per il 2021-2023 del Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione, pubblicato con nota del 10 febbraio 2022.
Il piano è stato redatto in collaborazione con il Dipartimento per la trasformazione digitale e con PagoPA riprendendo la struttura della precedente versione, ripartendosi in piano triennale, componenti tecnologiche, governance e tuttavia, a contrario della ratio, attuando una versione restrittiva del concetto di informatizzazione della P.A.
Il piano si articola in 9 Capitoli, così come avveniva nella precedente versione, i quali, nominalmente, rispecchiano fedelmente la precedente capitolazione. Questa stabilità nell’articolazione del Piano evidenzia il tentativo di continuità di intenti e di programmi con le precedenti versioni: difatti sul punto è opportuno evidenziare che anche nell’executive summary del Piano 2020-2022, l’AgID aveva evidenziato la coerenza e la connessione nel tempo tra i diversi Piani adottati: “la presente edizione, rappresenta la naturale evoluzione dei due Piani precedenti: laddove la prima edizione poneva l’accento sull’introduzione del Modello strategico dell’informatica nella PA e la seconda edizione si proponeva di dettagliare l’implementazione del modello, questa edizione si focalizza sulla realizzazione delle azioni previste, avendo – nell’ultimo triennio – condiviso con le amministrazioni lo stesso linguaggio, le stesse finalità e gli stessi riferimenti progettuali”.
Le azioni previste per le pubbliche amministrazioni sono aumentate rispetto alla precedente versione, in particolar modo per le amministrazioni locali per le quali ne sono state previste ben 51.
Di contro la versione 2020-2022 si era contraddistinta per essere notevolmente più breve, come comprovato dal sol fatto che si passava dalle precedenti 339 pagine a 84.
La descritta differenza strutturale pare affondare le proprie radici in un percorso evolutivo descritto dalla stessa AgID: “L’aggiornamento 2021-2023 del Piano rappresenta la naturale evoluzione dei tre Piani precedenti. Laddove la prima edizione (2017-2019) poneva l’accento sull’introduzione del Modello strategico dell’informatica nella PA e la seconda edizione (2019-2021) si proponeva di dettagliare l’implementazione del modello, il Piano triennale 2020-2022 era focalizzato sulla realizzazione delle azioni previste e sul monitoraggio dei risultati”10.
La principale novità rispetto alle versioni precedenti deriva dall’adozione medio tempore del PNRR e dunque dalle moltissime politiche di digitalizzazione del Paese ivi previste.
La digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni ha, infatti, grande risalto nel Piano nazionale di ripresa e resilienza: il PNRR si compone di 6 Missioni, la prima Missione è denominata Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura; laddove dunque, la prima componente vede al centro la digitalizzazione, l’innovazione e la sicurezza nella PA.
Nel complesso, tuttavia, ben il 27% delle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza sono dedicate alla transizione digitale, con interventi che spaziano dalla sicurezza al fisco, dalle infrastrutture alla sanità, dal turismo al sistema scolastico, dalla ricerca alla cultura.
Non a caso dunque nell’annunciare l’adozione del nuovo Piano l’AgID ha espressamente indicato che “Il Piano presenta novità legate all’attuazione del PNRR e alla vigilanza sugli obblighi di trasformazione digitale prevista dall’art.18-bis del CAD”, evidenziando come il Piano presenti degli interventi in linea con gli investimenti previsti dal PNRR; in particolare viene messa in evidenza la novità introdotta dal decreto legge 77 del 2021, ovvero il potere di vigilanza che è stato riconosciuto all’AgID.
Il Piano, nella sua versione 2021-2023, si propone un ruolo di collegamento con un nuovo modello di vigilanza attiva. La vigilanza che l’AgID è chiamata a svolgere prevede non solo il potere di accertamento, ma anche la possibilità di sanzionare le eventuali violazioni riscontrate rispetto al disegno e agli obblighi di transizione digitale.
Tuttavia, come spesso capita, duole sottolineare che a fronte di un forte ampliamento dei poteri di vigilanza dell’Agenzia, non corrisponde un parallelo aumento delle capacità e delle risorse: “all’attuazione della presente disposizione si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie già previste a legislazione vigente”.
Proprio in virtù del suo collegamento con il PNRR, il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione è stato inviato alla Commissione europea. Questo passaggio si aggiunge alla procedura prevista, di norma, dal CAD ovverosia all’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Inoltre, in un’ottica di collaborazione trasversale, il Piano triennale è stato discusso nell’ambito della Conferenza delle Regioni e Province Autonome, dell’Unione delle Province e dell’ANCI.
Gli obiettivi specifici previsti dal Piano e strettamente collegati al PNRR sono i progetti relativi al Single Digital Gateway (SDG) e la Piattaforma Nazionale Dati (PDND).
Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione nella sua versione 2021-2023 presenta dei forti elementi di continuità rispetto alle precedenti versioni. A tale proposito, va rilevato che l’AgID nel 2021 ha predisposto un modello standard per la redazione del Piano (denominato Format PT): questo modello nasce da un progetto di co-progettazione con un gruppo di amministrazioni sia centrali che locali.
Il Format PT ha lo scopo di aiutare le amministrazioni nella redazione del Piano per le ICT che queste dovranno redigere per espressa previsione di legge. “Attraverso il Format PT, infatti, è possibile: uniformare e rendere omogenei i Piani triennali ICT delle diverse Amministrazioni e il Piano triennale AGID; facilitare le attività di redazione del Piano di ciascuna Amministrazione”11.
Il mutato contesto nazionale e sovrannazionale, per effetto del PNRR, si ripercuote anche nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione: in particolare la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni rappresenta nello specifico l’obiettivo della componente 1 della Missione 1 del PNRR, e la stessa digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni, la realizzazione di piattaforme abilitanti, la semplificazione e informatizzazione delle procedure sono considerati dei volani per consentire una completa e corretta attuazione del piano di investimenti che fa capo al PNRR.
1 G.B. Gerace, L’informazione nella pubblica amministrazione (1977), in Id., Le politiche dell’informatica, Roma, Editori Riuniti, 1991, p. 12
2 In un’ottica di once only le pubbliche amministrazioni non possono richiedere ai cittadini o alle imprese delle informazioni che questi hanno già fornito alla stessa o ad altre PPAA.
3 Ai sensi del decreto legge 76/2020 è stata disposta la realizzazione della piattaforma unica nazionale, in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri, attraverso la quale gestire il patrimonio informativo pubblico. Questo anche al fine di garantire alle pubbliche amministrazioni l’accesso e la consultazione dei dati che sono in possesso di altre amministrazioni e, quindi, evitare di chiederli nuovamente al cittadino, in una logica di once only.
4 M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1970, p. 59
5 Caio, F. (2014), Lo Stato del digitale. Come l’Italia può recuperare la leadership in Europa, Marsilio Editori, Padova.
6 L’introduzione di nuovi diritti dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni in materia informatica operato dal CAD, è la ragione che ha spinto gli studiosi a riconoscergli un carattere costituzionale. Si parla, pertanto, di “carta costituzionale del mondo digitale”.
7 https://www.agid.gov.it/it/agenzia/strategia-quadro-normativo/piano-triennale
8 https://www.agid.gov.it/it/agenzia/strategia-quadro-normativo/piano-triennale
9 M. Mancarella, Corso di informatica giuiridica
10 https://www.agid.gov.it/it/agenzia/piano-triennale
11 https://www.agid.gov.it/it/agenzia/piano-triennale
