Sezione autonomie: copertura finanziaria debiti fuori bilancio
di Roberta Caiffa – Funzionario della Corte dei conti
La Corte dei conti, Sezione delle autonomie, funzione di coordinamento delle Sezioni regionali di controllo, con la deliberazione n. 21 del 23 ottobre 2017 (adunanza del 9 ottobre), si è espressa in merito ad una richiesta di parere – presentata lo scorso luglio al Presidente della Corte da parte dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani-ANCI – in ordine alla modalità di copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio ed in particolar modo in merito all’imputazione contabile di una determinata spesa in funzione della scadenza dell’obbligazione giuridica in applicazione delle nuove regole dettate dall’armonizzazione contabile.
E’ la prima volta che una richiesta di parere in materia di contabilità pubblica proviene dall’ANCI al Presidente della Corte dei conti; la seconda in ordine di tempo, rispetto alla novella legislativa introdotta dall’art. 10-bis, D.L. 24 giugno 2016, n. 113, convertito dalla L. 7 agosto 2016, n. 160, che ha modificato l’art. 7, comma 8, L. n. 131 del 2003, ampliando la platea dei soggetti abilitati ad azionare la funzione consultiva della Corte dei conti (la prima volta la richiesta di parere era stata presentata dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle province autonome e riguardava l’esclusione dal calcolo della spesa per il personale, delle spese sostenute per la stipula di contratti di lavoro flessibile, a progetto o a tempo determinato sostenute dai Comitati regionali per le comunicazioni-Co.Re.Com.; la Sezione delle autonomie si espresse con la deliberazione n. 23 del 28 settembre 2017). E’ stato previsto, infatti, che le richieste di parere in materia di contabilità pubblica “possono essere rivolte direttamente alla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome; per i Comuni, le Province e le Città Metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative nell’ambito della Conferenza unificata”. Giova ricordare che con la deliberazione n. 32/2016 la Sezione ha fornito linee di indirizzo interpretative e applicative sulla novella legislativa dettata dal citato art. 10-bis, D.L. n. 113 del 2016.
In base alla richiamata disposizione, l’ANCI ha rivolto al Presidente della Corte dei conti, con nota n. 51/SG/DGA/AD/dc-18 del 26 luglio 2018, una richiesta di parere in merito alle modalità di copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio e, in particolar modo, sull’imputazione contabile della relativa spesa in funzione della scadenza dell’obbligazione giuridica, tenuto conto dell’entrata in vigore della norme legate all’armonizzazione contabile, di cui al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42“.
L’ANCI richiama, in particolare, le regole riferite all’impegno all’esigibilità della spesa, correlata alla scadenza dell’obbligazione giuridica sottostante (punto 5 dell’allegato 4/2, D.Lgs. n. 118 del 2011, il cui par. 5.1 prevede che “L’impegno si perfeziona mediante l’atto gestionale, che verifica ed attesta gli elementi anzidetti e la copertura finanziaria, e con il quale si dà atto, altresì, degli effetti di spesa in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato dal bilancio di previsione. Pur se il provvedimento di impegno deve annotare l’intero importo della spesa, la registrazione dell’impegno che ne consegue, a valere sulla competenza avviene nel momento in cui l’impegno è giuridicamente perfezionato, con imputazione agli esercizi finanziari in cui le singole obbligazioni passive risultano esigibili. Non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere, nello stesso esercizio finanziario, la relativa obbligazione giuridica“).
Secondo la Sezione delle autonomie «un nodo da sciogliere sarebbe, quindi, la definizione di “scadenza dell’obbligazione”. Sempre secondo i principi contabili (allegato 4/2, punto 2, ultimi periodi), “la scadenza dell’obbligazione è il momento in cui l’obbligazione diventa esigibile. La consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione definisce come esigibile un credito per il quale non vi siano ostacoli alla sua riscossione ed è consentito, quindi, pretendere l’adempimento. Non si dubita, quindi, della coincidenza tra esigibilità e possibilità di esercitare il diritto di credito“. Con riferimento alle entrate il paragrafo 3.5, prevede che: “Nel caso di rateizzazione di entrate proprie l’accertamento dell’entrata è effettuato ed imputato all’esercizio in cui l’obbligazione nasce a condizione che la scadenza dell’ultima rata non sia fissata oltre i 12 mesi successivi. L’accertamento di entrate rateizzate oltre tale termine è effettuato nell’esercizio in cui l’obbligazione sorge con imputazione agli esercizi in cui scadono le rate. (…)”. L’ANCI rileva (‘infatti’ ndr) che, per quanto riguarda alcune tipologie di spesa e, in particolare, la spesa derivante dal riconoscimento dei debiti fuori bilancio, il momento della scadenza (e della conseguente imputazione contabile) non risulterebbe di immediata individuazione».
Richiamando una circolare del Ministero dell’Interno F.L. n. 21 del 1993, che definisce il debito fuori bilancio “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente (…) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”, e gli artt. 193 e 194, D.Lgs. n. 267 del 2000 (TUEL)” ed una sentenza delle Sezioni Riunite in speciale composizione, l’ANCI chiede sostanzialmente se: “quanto affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti nella Sentenza n. 11/2018/EL, che qualifica i debiti fuori bilancio quali obbligazioni già scadute, si applica quando, in sede di rilevazione dei risultati di gestione, o comunque successivamente al termine ultimo per disporre variazioni di bilancio a salvaguardia degli equilibri (30 novembre), si rilevino debiti fuori bilancio non riconosciuti, mentre, di converso, resta impregiudicata la facoltà per l’ente locale di prevedere, in corso di gestione, la copertura di debiti fuori bilancio su più anni del bilancio di previsione, a valere sugli stanziamenti contemplati nel bilancio di previsione, previa dimostrazione dell’avvenuto raggiungimento dell’accordo con il creditore per il pagamento del debito su più annualità ed avendo cura di imputare le spese, nelle annualità del bilancio, conformemente all’accordo di rateizzazione”.
Innanzitutto, la Sezione delle autonomie osserva che la citata Sentenza n. 11/2018/EL “riguardava il giudizio su un caso concreto, articolato in molteplici questioni. Il punto specifico dal quale sono state estrapolate le affermazioni riportate nella richiesta di parere ineriva alla valutazione di un comportamento elusivo degli obblighi relativi al rispetto dei saldi di finanza pubblica”.
L’art 194 del TUEL individua le fattispecie in cui il debito fuori bilancio è riconoscibile. «Se il riconoscimento riguarda obbligazioni “scadute” … il creditore può esigere immediatamente il pagamento in quanto la prestazione è già stata interamente eseguita e “la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto”, secondo quanto precisato dal punto 9.1 del principio contabile di cui all’allegato 4/2, D.Lgs. n. 118 del 2011. Se il riconoscimento riguarda prestazioni che ancora non sono state completamente effettuate, e quindi il pagamento del prezzo non è esigibile o lo è solo parzialmente, potrà essere imputato all’esercizio in corso solo la quota esigibile, mentre la restante parte sarà imputata alle scadenze previste». Al comma 2 dell’art. 194 TUEL, è prevista la possibilità di un pagamento rateizzato in un massimo di tre anni, compreso quello in cui è effettuato il riconoscimento, ma tale eventualità deve essere concordata con i creditori. «La disposizione, infatti, testualmente recita “Per il pagamento [dei debiti fuori bilancio] l’ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori“. Il termine “convenuto” non può avere altro significato se non di un accordo negoziale tra amministrazione e creditori avente come contenuto la temporizzazione del pagamento del debito».
“Il quadro normativo e procedurale sopra ricostruito appare coerente con il complessivo sistema delle misure ordinarie di risanamento del bilancio: disavanzo ex art. 188 TUEL, salvaguardia degli equilibri ex art. 193 TUEL, riecheggiate anche nel sistema delle misure straordinarie di risanamento, piani di riequilibrio e dissesti che riflettono tutti la stessa struttura, e cioè accertamento delle passività e pianificazione della estinzione delle stesse. Ipotizzare che l’accordo con i creditori, sganciato dai principi che regolano le spese secondo i criteri della competenza finanziaria potenziata, possa tout court stabilire una diversa esigibilità del debito fuori bilancio scaduto e riconosciuto significherebbe introdurre in maniera asistematica una facoltà di gestione delle posizioni fuori bilancio secondo criteri che esporrebbero le gestioni stesse al pericolo di comportamenti opportunistici, non potendosi escludere che la prospettiva di poter spalmare, comunque in più anni, un debito, potrebbe alimentare un maggior livello di approssimazione nella programmazione delle spese”.
La Sezione delle autonomie, dopo aver ripercorso il quadro normativo e procedurale, anche in relazione alle misure di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ribadisce che “Ai fini di una corretta gestione finanziaria, l’emersione di un debito non previsto nel bilancio di previsione deve essere portata tempestivamente al Consiglio dell’ente per l’adozione dei necessari provvedimenti, quali la valutazione della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194 comma 1, del TUEL ed il reperimento delle necessarie coperture secondo quanto previsto dall’art. 193 comma 3, e 194 commi 2 e 3 del medesimo testo unico” ed enuncia i seguenti principi di diritto:
“Gli impegni di spesa per il pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti e già scaduti devono essere imputati all’esercizio nel quale viene deliberato il riconoscimento. Per esigenze di sostenibilità finanziaria, con l’accordo dei creditori interessati, è possibile rateizzare il pagamento dei debiti riconosciuti in tre anni finanziari compreso quello in corso, ai sensi dell’art. 194, comma 2, del TUEL, a condizione che le relative coperture, richieste dall’art. 193, comma 3, siano puntualmente individuate nella delibera di riconoscimento, con conseguente iscrizione, in ciascuna annualità del bilancio, della relativa quota di competenza secondo gli accordi del piano di rateizzazione convenuto con i creditori”
“Nel caso in cui manchi un accordo con i creditori sulla dilazione di pagamento, la spesa dovrà essere impegnata ed imputata tutta nell’esercizio finanziario in cui il debito scaduto è stato riconosciuto, con l’adozione delle conseguenti misure di ripiano”.
