Codice dei contratti pubblici: vietato risparmiare
di Luigi Oliveri
Egregio Titolare,
questi pixel che di tanto in tanto Ella ospita, sovente parlano della questione mai sopita degli appalti. Oggetto, come è noto, di una delle molte “riforme” della passata legislatura, cagione più di guai che delle auspicate semplificazioni, razionalizzazioni ed efficacia.
Una delle questioni aperte dal codice dei contratti partorito durante i famosi mille giorni è, si direbbe, “La” questione: chi dispone le regole è minimamente capace di effettuare una valutazione del rapporto tra l’adempimento formale e l’efficacia della regola? In altri termini, si è dell’idea, invece di continuare a lamentarsi dell’inefficienza della pubblica amministrazione, di dare dignità all’azione di amministrazione operativa, riducendo gli spazi per chi di essa fa l’esegesi o la intenda dirigere dall’alto e per categorie astratte, senza conoscere l’azione di ogni giorno, finendo per imporre adempimenti che sovraccaricano l’azione gestionale, rendendola irrazionale?
Il sistema normativo che compone il codice dei contratti(un aggregato di norme di legge, decreti ministeriali e “linee guida” di incerta qualificazione giuridica nell’ambito delle fonti del diritto) sembra in molti punti fatto apposta per valorizzare come valore in sé l’adempiere a detrimento del funzionare, a dispetto della logica e del rapporto costi-benefici.
Due esempi. Uno è noto da tempo. Le famose convenzioni Consip, quelle che dovrebbero far scendere il costo della spesa per consumi intermedi (che, invece, come attesta anche il Def 2018, continua inesorabilmente a crescere), prevedono il rifornimento del carburante. Lo scorso anno, un comune del Veneto chiese alla Corte dei conti se fosse possibile acquistare il carburante per i mezzi comunali al di fuori del sistema Consip, attestando che i prezzi applicati sulla base della convenzione della centrale di committenza erano più alti di quelli praticati dai locali distributori di carburante, con una differenza di oltre il 10%. Senza, ovviamente, tenere conto poi del costo necessario per andare a rifornirsi in distributori logisticamente lontani.
Come dice, Titolare? Nessuna azienda privata si rifornirebbe da un distributore lontano, scomodo e con prezzi superiori a quelli reperibili nel territorio ove è localizzata? Certo. Ma, per la pubblica amministrazione non è così. La Corte dei conti, con deliberazione della Sezione regionale per il Veneto 384/2017, dando atto del contenuto delle disposizioni normative vigenti, rispose che laddove quel comune avesse inteso sottrarsi all’abbraccio soffocante della Consip, avrebbe comunque potuto agire solo aderendo ad altri appalti di altra centrale di committenza, o comunque attraverso propria procedura di gara autonoma, concludendo che ciò vale
«A prescindere dall’onerosità e dalla minor convenienza che, nel caso concreto rappresentato dall’ente, sono certamente imputabili al sistema di acquisto previsto dalle norme vigenti, alle quali codesta Sezione, al pari delle amministrazioni pubbliche destinatarie della normativa medesima, tuttavia, è tenuta a dare applicazione»
Insomma, caro Titolare: un sistema di acquisto finisce per prevedere maggiori costi a carico della pubblica amministrazione? Non si può che applicarlo “a prescindere” (cit. Antonio De Curtis). Con buona pace di tutti i paroloni come “efficienza”, “efficacia”, “spending review”.
Secondo esempio. Abbiamo già parlato, come Ella ricorderà, del sistema alquanto bizantino e complesso di nomina delle commissioni di gara.
Ma, sul tema delle commissioni è opportuno tornare. Il codice dei contratti, diffidando della competenza e/o della lealtà dei dipendenti delle amministrazioni appaltanti, impone di acquisire i componenti delle commissioni dall’esterno. Ma, tutto questo, ovviamente, ha un costo. Un costo che, è bene precisare, se i commissari fossero selezionati (come prima avveniva) tra i dipendenti dell’amministrazione appaltante, i bilanci pubblici non dovrebbero sostenere.
Tant’è. Se si richiedono professionalità dal sistema privato, è evidente che i commissari esterni debbono essere remunerati. Quanto? Allo scopo, ci ha pensato un decreto ministeriale del 12 febbraio 2018 del Ministero delle infrastrutture, che fissa i compensi massimi, ma anche minimi (nonostante il codice dei contratti non avesse indicato al ministero di fissare soglie minime) per i commissari.
I compensi sono piuttosto consistenti: i professionisti che tanto hanno insistito per ottenere dal legislatore una possibilità di fatturato in più possono essere soddisfatti. Le casse pubbliche, diremmo, un po’ meno. Sul portale www.bosettiegatti.eu è stato puntualmente osservato, tra l’altro, che
«In una gara per servizi tecnici o altri servizi intellettuali da 45.000 euro, per la quale è obbligatoria la nomina della Commissione, questa comporterebbe un onere da un minimo di 9.150 a 24.400 euro (dal 20% al 50% dell’importo a base di gara e, con gli usuali ribassi che si avvicinano al 50%, un onere superiore al contratto da stipulare … ma bravi!)»
Cioè, il corpus normativo sugli appalti, ammette anche l’ipotesi paradossale che per una gara il costo della sola commissione possa giungere ad essere superiore al costo della prestazione realizzata dall’appaltatore.
Come dice, Titolare? Anche in questo caso si tratta di qualcosa di impensabile in qualsiasi azienda od organizzazione dotata di un minimo di razionalità? Vero. Ma queste sono le regole disposte dal nostro Legislatore. Che sono vigenti. Dunque valgono. E bisogna adempiere. “A prescindere”.
