18/10/2017 -L’evoluzione dell’accesso civico nelle pronunce del Garante

L’istituto dell’accesso civico “generalizzato” trova le sue prime applicazioni e (come previsto) la produzione di pareri da parte del Garante della privacy, la cui lettura aiuta a ottenere una visione organica ai fini della sistematizzazione della disciplina. Di seguito uno stralcio di alcune pronunce (tutte presenti sul sito garanteprivacy.it) evidenziandone in grassetto gli aspetti di rilievo.

“Appare opportuno in primo luogo ricordare in via generale che, come avuto modo di precisare in altre occasioni sul «principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo» questa Autorità ha già formalmente sollevato perplessità sia nel provvedimento con il quale ha espresso “l’intesa” sulle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico (Provv. n. 521 del 15/12/2016, doc. web n. 5860807), che nella lettera inviata dal Presidente Soro al Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione (in www.gpdp.it, doc. web n. 6439745). In quest’ultima il Garante ha, infatti, rappresentato che «non [è] possibile accordare una generale prevalenza al diritto di accesso generalizzato a scapito di altri diritti ugualmente riconosciuti dall’ordinamento (quali, ad es., quello alla riservatezza e alla protezione dei dati personali). Ciò in quanto si vanificherebbe il necessario bilanciamento degli interessi in gioco che richiede un approccio equilibrato nella ponderazione dei diversi diritti coinvolti, tale da evitare che i diritti fondamentali di eventuali controinteressati possano essere gravemente pregiudicati dalla messa a disposizione a terzi – non adeguatamente ponderata – di dati, informazioni e documenti che li riguardano. A tale bilanciamento sono, peraltro, tenute le pubbliche amministrazioni nel dare applicazione alla disciplina in materia di accesso generalizzato, secondo quanto ribadito dalle stesse linee guida dell’ANAC. Affermare che, nei casi dubbi, si dovrebbe dare applicazione al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo del richiedente, produce il rischio di generare comportamenti irragionevoli in contrasto, per quanto attiene alla tutela della riservatezza e del diritto alla protezione dei dati personali, con la disciplina internazionale ed europea in materia (art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali-Cedu; artt. 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; Direttiva 95/46/CE; Regolamento (UE) 2016/679, del 27 aprile 2016)».

L’istituto della notifica dell’istanza di accesso civico al soggetto controinteressato non è finalizzato all’acquisizione del consenso al trattamento dei dati personali di quest’ultimo. La normativa in materia di protezione dei dati personali prevede, infatti, che il consenso dell’interessato possa essere reso solo per i trattamenti effettuati da soggetti privati o da enti pubblici economici (artt. 23 ss., del Codice). I soggetti pubblici, invece, possono effettuare trattamenti di dati personali «soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali», e, pertanto, in tale contesto, «non devono richiedere il consenso dell’interessato» (art. 18, del Codice).  Ciò chiarito, si evidenzia che la comunicazione della richiesta di accesso civico al soggetto controinteressato – prevista dall’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013 – ha la funzione di consentire a quest’ultimo di intervenire eventualmente nel procedimento, presentando una motivata opposizione, laddove ritenga che dall’accoglimento dell’accesso possa derivare un pregiudizio concreto, fra l’altro, alla protezione dei propri dati personali.

Si richiama inoltre l’attenzione sulla circostanza che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti ricevuti a seguito di una istanza di accesso civico sono soggetti a un particolare regime di pubblicità, essendo previsto che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Nelle linee guida dell’Anac (par 8.1) è indicato che, in attuazione dei principi di necessità, proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, «il soggetto destinatario dell’istanza, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato, privilegiando l’ostensione di documenti con l’omissione dei “dati personali” in esso presenti, laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali. In tal modo, tra l’altro, si soddisfa anche la finalità di rendere più celere il procedimento relativo alla richiesta di accesso generalizzato, potendo accogliere l’istanza senza dover attivare l’onerosa procedura di coinvolgimento del soggetto “controinteressato” (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Al riguardo, deve essere ancora evidenziato che l’accesso generalizzato è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali “dati personali”) non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta dovrebbe accordare l’accesso parziale ai documenti, oscurando i dati personali ivi presenti».

Le comunicazioni di dati personali nell’ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dell’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

– «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all’interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l’accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell’interessato, o situazioni che potrebbero determinare l’estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l’eventualità che l’interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;

 «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto [alla tutela della protezione dei dati personali], vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all’interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l’accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell’interessato, o situazioni che potrebbero determinare l’estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l’eventualità che l’interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»

Qualora l’istante dichiari (pur considerando che ciò non è previsto) di avere un interesse specifico all’accesso, resta, comunque, salva la possibilità di valutare un eventuale accesso alla documentazione richiesta, laddove risulti dimostrata l’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.