L’indennità ad personam negli incarichi a contratto. Condizioni e limiti
Nel conferimento di incarichi a contratto, l’art. 110, comma 3 del Testo unico degli enti locali prevede che “… Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale”. Dalla lettura della citata normativa emergono i seguenti dubbi sulla indennità ad personam ossia: a) se la stessa vada computata all’interno dei limiti del salario accessorio; b) se tale maggiorazione vada esclusa dai limiti del rapporti di lavoro flessibile; c) le condizioni soggettive per la sua legittima erogazione.
Il quesito posto da un comune
A seguito di una riorganizzazione dei servizi, alcune funzioni precedentemente attribuite ad alcuni Settori dell’Ente locale sono state accorpati, con diminuzione della spesa relativa al personale titolare di posizione organizzativa. In considerazione del peso attribuito alle nuove funzioni unificate, l’amministrazione si è orientata per il ricorso ad un incarico a contratto con acquisizione di una professionalità esterna, cui la Giunta Comunale intende attribuire una indennità ad personam integrativa rispetto ai limiti economici previsti dal contratto collettivo, a fronte della specifica professionalità richiesta. Da tale decisione discendono le seguenti domande: a) se tale maggiorazione economica attribuita al dipendente a contratto rientri o meno nella maggiorazione della retribuzione di posizione e come tale soggetta ai limiti della crescita del salario accessorio, ovvero se la stessa vada esclusa; b) quali sono le condizioni oggettive per legittimare una tale maggiorazione rispetto ai limiti previsti dalla contrattazione collettiva. Avuto riguardo, infine, alle limitazioni previste alla crescita della spesa per contratti flessibili di cui all’art. 9, comma 28, D.L. n. 78 del 2010, il Comune istante precisa che la stessa dovrebbe essere stata esclusa in via legislativa, ossia dalla L. 7 agosto 2016, n. 160, secondo cui “Sono in ogni caso escluse dalle limitazioni previste dal presente comma le spese sostenute per le assunzioni a tempo determinato ai sensi dell’art. 110, comma 1, del T.U. di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267“.
La risposta ai dubbi del Comune istante è stata fornita dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con la deliberazione 26 ottobre 2017, n. 69 qui di seguito commentata.
Indennità ad personam e limiti al salario accessorio
Il primo problema rilevante riguarda la limitazione posta dal legislatore in merito alla crescita del salario accessorio degli enti locali, essendo stato confermato dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017 il vincolo dell’invarianza della spesa destinata al trattamento accessorio stabilendo che “… a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016″.
Precisa il Collegio contabile lucano come correttamente il Comune abbia precisato che le assunzioni di personale effettuate ai sensi dell’art. 110, comma 1, Tuel siano da considerare al di fuori della spesa del personale flessibile, per espressa previsione legislativa, ivi incluso, pertanto, anche l’eventuale spesa sostenuta per l’attribuzione di una indennità ad personam.
In merito alla qualificazione di tale spesa la stessa è parte eventuale, ossia qualora ne ricorrono le condizioni, del trattamento economico fondamentale e non del trattamento accessorio rappresentato dalla retribuzione di posizione o di risultato del dirigente o della posizione organizzativa negli enti privi di dirigenti. A tali conclusioni è giunta l’ARAN con l’orientamento applicativo AII_107 del 5 luglio 2012 precisando che:
– Il valore della retribuzione di posizione di ciascuna funzione dirigenziale, fissato dall’ente entro i limiti minimo e massimo previsti dalla vigente contrattazione collettiva, ha quindi carattere squisitamente oggettivo, essendo legato esclusivamente alla valutazione dei contenuti della funzione dirigenziale. Nessun rilievo, invece, assumono a tal fine i profili soggettivi (professionalità, esperienze e competenze) del dirigente cui è attribuita la titolarità della funzione dirigenziale;
– L’assegno ad personam, di cui all’art. 110, comma 3, D.Lgs. n. 267 del 2000, si collega invece a profili esclusivamente soggettivi: “… specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali …”.
Sulla base di tale orientamento, il Collegio contabile conclude precisando come l’indennità ad personam, consistendo una voce di costo del trattamento economico fondamentale, distinta dalla retribuzione di posizione o di risultato, non può che essere estranea al perimetro di applicazione dello specifico vincolo di spesa di cui al comma 2, dell’art. 23, D.Lgs. n. 75 del 2017 (già comma 236 della L. n. 208 del 2015) riferito espressamente al solo “trattamento accessorio”.
Presupposti per la legittima erogazione
Una volta precisata l’esclusione della citata indennità ad personam dai vincoli del salario accessorio, pur rientrando nei limiti complessivi della spesa del personale (non superiore alla spesa media sostenuta nel triennio 2011-2013), il Collegio contabile si concentra sui requisiti di legittimità alla sua erogazione.
E’ stato evidenziato come al fine della sua corretta erogazione, oltre al rispetto dei limiti della spesa complessiva del personale, assumono rilevanza i requisiti soggettivi dell’incaricato in tema di qualificazione professionale e specifiche competenze. Per i dirigenti, i requisiti soggettivi minimi sono indicati dall’art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001, a mente del quale sono indicati il possesso dei seguenti requisiti “… particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione; che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali; che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato”.
Stabiliti i requisiti minimi di accesso alle funzioni dirigenziali, al fine di poter giustificare la legittima erogazione della citata indennità ad personam assumeranno rilevanza solo quelle peculiari competenze professionali che il soggetto incaricato ha dimostrato di possedere “in via ulteriore” rispetto a quelle base richieste dal Legislatore ai fini dell’affidamento dell’incarico.
Precisati i requisiti professionali ulteriori richiesti per la legittima erogazione della citata indennità supplementare, il Collegio contabile si sofferma su altri due requisiti essenziali previsti dalla norma:
– La temporaneità dell’incarico. Tale condizione va letta in stretta correlazione con l’alea insita nell’incarico conferito, il quale dipendente da una serie di fattori esterni (durata del mandato elettivo del Sindaco, condizione di ente non strutturalmente deficitario o in dissesto). Tali condizioni di alea non potranno essere applicate al personale già appartenente ai ruoli della PA in quanto, in caso di cessazione dall’incarico a contratto, il dipendente della PA non cessa il proprio lavoro alle dipendenze della PA. In altri termini, solo al personale non appartenente ai ruoli della PA potrebbe giustificarsi l’erogazione di tale indennità supplementare;
– Le condizioni di mercato. Altro presupposto riguarda le condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali richieste. Anche in questo caso, precisano i giudici contabili lucani, le condizioni previste dalla normativa sono dirette al solo personale esterno della PA, in quanto solo ai professionisti esterni è possibile valutare una vantaggiosità economica, o comunque l’assenza di detrimento, nell’accettare l’incarico ai sensi dell’art. 110 TUEL rispetto ai vantaggi ricavabili agendo nel mercato.
Conclusioni
Dalla lettura del parere fornito dal Collegio contabile emergono le seguenti condizioni legittimanti l’erogazione della indennità ad personam, al personale assunto ai sensi dell’art. 110 Tuel, da parte della Giunta Comunale: a) la presenza di requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti dall’art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001; b) superata la citata verifica, il riconoscimento economico potrà essere corrisposto al personale esterno alla PA, il solo soggetto all’alea di una revoca anticipata ed inserito nelle condizioni di mercato esterne previste dalla normativa.
Corte dei conti-Basilicata, Sez. contr., Delib., 26 ottobre 2017, n. 69
