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Le spese legali sono debiti fuori bilancio in caso di assenza di poste di accantonamento

di Federico Gavioli – Dottore commercialista, revisore legale dei conti e giornalista pubblicista

 

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la delibera n. 265, del 6 ottobre 2017, ha affermato che nel caso in cui l’ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio, si è in presenza di una obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l’esito del giudizio o del ricorso), con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa.

Il quesito

La vicenda oggetto del presente commento riguarda il caso di un Sindaco di un Comune della provincia di Milano che ha formulato un quesito con cui ha chiesto se la sentenza di condanna pronunciata dalla Corte di Cassazione alle sole spese legali ed al contributo unificato, atteso che l’ente aveva già provveduto a pagare quanto stabilito in primo grado con sentenza del Tribunale, confermata in appello, configuri o meno un debito fuori bilancio, in assenza di un accantonamento nel fondo rischi nel momento in cui è stato proposto il ricorso per Cassazione.

Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio: procedimento

Il Ministero dell’Interno, con la circolare 20 settembre 1993, n. F.L. 21/1993 ha definito il debito fuori bilancio come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente (…..) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali”.

Con riferimento ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento, il Ministero dell’Interno ha indicato questi caratteri:

– certezza, cioè effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;

– liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare e l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico;

– esigibilità, nel senso che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione.

Il debito fuori bilancio, dunque, è un debito perfezionatosi giuridicamente ma non contabilmente: ne consegue che l’atto di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio da parte del consiglio dell’ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l’ha riconosciuto; cosicché il mancato riconoscimento da parte del consiglio non soltanto non consente a quel debito di entrare nella sfera patrimoniale dell’ente, ma sposta l’obbligazione giuridicamente perfezionatasi in capo all’autore dell’indebitamento.

L’attribuzione al consiglio dell’ente di riconoscerne la legittimità risponde alla duplice esigenza di dotare tale organo della piena conoscenza, conferendogli l’assoluta responsabilità della decisione, ma anche di permettere al medesimo la valutazione sul fine pubblico conseguito (utilitas) e sulla condotta dell’amministratore che quel debito ha originato con un atto, un provvedimento, un fatto, un comportamento, anche omissivo.

I requisiti di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio individuati nelle circolari Ministero interni n. F.L. 22/89 e F.L. 21/93 consistono nel fine pubblico conseguito, nella regolarità della fornitura e nella congruità dei prezzi. Il debito assunto a carico del bilancio andrebbe, quindi, formalizzato e verrebbe posto in pagamento anche ratealmente, nel qual caso gli interessi di dilazione, se richiesti dal creditore, andrebbero opportunamente riconosciuti. La delibera di riconoscimento deve essere adottata ogni qualvolta si rendesse necessario e con la periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale.

I debiti fuori bilancio di cui il consiglio è competente a riconoscerne la legittimità sono quelli elencati dalla legge e rispondono ad una delle seguenti fattispecie:

La Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – con la delibera n. 41, del 5 febbraio 2014, nel rispondere al quesito sollevato dall’ente locale parte dall’analisi della distinzione tra l’istituto delle passività pregresse e quello del riconoscimento di debiti fuori bilancio.

La Corte dei Conti lombarda evidenzia che al fine di evitare l’insorgere di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, il legislatore ha previsto che solo in alcuni casi tassativi tali debiti possano essere riconosciuti, attraverso il procedimento di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio; tale situazione è possibile solo nel caso in cui tali debiti derivino da:

a) sentenze esecutive;

b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 del TUEL ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;

c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;

d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;

e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

Tali disposizioni, affermano i giudici contabili, sono dettagliatamente indicate dal legislatore nell’art. 194 del TUEL, dalle lettera da a) a e).

I giudici contabili evidenziano che ai sensi della lettera c), dell’art. 194 del TUEL può essere riconosciuta la tipologia di debito fuori bilancio soltanto laddove la reintegrazione del capitale sociale della società di cui l’Ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della disciplina di cui al codice civile o di altre norme speciali cui il legislatore fa espresso rinvio. Il riconoscimento del debito deve prevedere anche una valutazione sulla progettazione e organizzazione dei controlli interni che devono ricomprendere il controllo sugli organismi partecipati e l’organizzazione del monitoraggio sull’andamento gestionale dei medesimi.

L’esame dei giudici contabili

I giudici contabili evidenziano che il caso indicato dal Comune si riferisce al punto 5.2, lettera h) dell’Allegato 4.2D.Lgs. n. 118 del 2011; tale dispositivo prevede che : “nel caso in cui l’ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio, si è in presenza di una obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l’esito del giudizio o del ricorso), con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa. In occasione della prima applicazione dei principi applicati della contabilità finanziaria, si provvede alla determinazione dell’accantonamento del fondo rischi spese legali sulla base di una ricognizione del contenzioso esistente a carico dell’ente formatosi negli esercizi precedenti, il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente, fermo restando l’obbligo di accantonare nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, il fondo riguardante il nuovo contenzioso formatosi nel corso dell’esercizio precedente (compreso l’esercizio in corso, in caso di esercizio provvisorio).

In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l’accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente. Gli stanziamenti riguardanti il fondo rischi spese legali accantonato nella spesa degli esercizi successivi al primo, sono destinati ad essere incrementati in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione successivo, per tenere conto del nuovo contenzioso formatosi alla data dell’approvazione del bilancio.

In occasione dell’approvazione del rendiconto è possibile vincolare una quota del risultato di amministrazione pari alla quota degli accantonamenti riguardanti il fondo rischi spese legali rinviati agli esercizi successivi, liberando in tal modo gli stanziamenti di bilancio riguardanti il fondo rischi spese legali (in quote costanti tra gli accantonamenti stanziati nel bilancio di previsione).

L’organo di revisione dell’ente provvede a verificare la congruità degli accantonamenti”.

Per i giudici contabili, secondo il contenuto di cui al punto 5.2, dell’Allegato 4.2D.Lgs. n. 118 del 2011, è palese che in occasione di un contenzioso occorre accantonare nel fondo rischi contenzioso una somma adeguata per l’eventuale soccombenza nel giudizio.

Le conclusioni

Nelle ipotesi in cui l’ente è risultato soccombente sia in primo che in secondo grado (Tribunale e Corte di Appello) appare ancora più dovuto l’accantonamento delle somme nel suddetto fondo in quanto il rischio di soccombenza appare molto alto.

Il debito derivante dalla sentenza (condanna che ha per oggetto le sole spese legali per il giudizio) determina dunque un debito fuori bilancio se non è stato disposto un accantonamento di somme nel fondo rischi.

Corte dei Conti-Lombardia, Sez. contr., Delib., 6 ottobre 2017, n. 265

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