La Cassazione si pronuncia nuovamente sui limiti dello spoils system
I termini della questione
La Cassazione giudica la sentenza che respinge l’appello avverso la domanda volta ad ottenere la dichiarazione di illegittimità della delibera con cui un Comune ha disposto la anticipata cessazione del contratto di lavoro dirigenziale a tempo pieno e determinato in conseguenza dell’improvviso decesso del Sindaco che aveva conferito l’incarico.
La Corte d’appello ha valorizzato il dato normativo secondo cui il termine finale del rapporto coincide negli enti locali con lo scadere del mandato elettorale del Sindaco, che non può essere fatto coincidere col quinquennio di carica ma con lo spirare dell’incarico del Sindaco che ha materialmente conferito l’incarico, che ben può concludersi prima dei cinque anni canonici di mandato amministrativo.
Interpretazione questa, affermano i giudici, che è anche coerente col carattere fiduciario dell’incarico e col dettato dell’art. 110 del Tuel che fa riferimento al Sindaco “in carica”, proprio perché assume un ruolo peculiare l’elemento della fiduciarietà.
La Corte d’appello ha dunque desunto la cessazione automatica degli incarichi al venire meno del rapporto fiduciario col Sindaco, per cui si applicherebbe il meccanismo dello “spoils system”.
Rispetto a queste posizioni del giudice territoriale, la sezione lavoro della Cassazione si trova a dipanare ben diciannove motivi di ricorso, che si imperniano tutti sulla violazione dell’art. 110, comma 3, del Tuel in cui si stabilisce che gli incarichi a contratto di dirigenti esterni non possono avere una durata superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco, che è pari a cinque anni ai sensi dell’art. 51 del Tuel stesso.
Tanto più che il comma 4 dell’art. 110 Tuel dispone che cui il contratto a tempo determinato è risolto di diritto soltanto nel caso in cui l’ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie, quindi per evenienze del tutto diverse da quella che rileva nella specie.
Si contesta peraltro la violazione degli artt. 2094 e 2095 c.c., che non consentono l’interruzione improvvisa del contratto di lavoro a termine quattro anni prima della originaria scadenza senza il rispetto delle relative disposizioni. Ma anche degli artt. 1339 e 1419 c.c., in quanto l’interpretazione della Corte territoriale, secondo cui sarebbe possibile l’interruzione del rapporto per interruzione del mandato elettorale del Sindaco dipendente da qualsiasi causa, ivi compresa la morte del Sindaco stesso, introdurrebbe nel contratto un’alea non prevista dalle parti che determinerebbe la nullità parziale del contratto con automatica sostituzione della clausola nulla – perché contraria alle norme cogenti sui contratti a termine – con quella prevedente la durata quinquennale del contratto.
Vi è anche la denuncia di violazione degli artt. 1 e 3, L. n. 241 del 1990, perché la Corte territoriale non ha considerato che la comunicazione di cessazione del rapporto proveniente dal segretario generale del Comune non è stata supportata da alcun provvedimento del Sindaco e/o dell’amministrazione comunale, pur avendo determinato la perdita di efficacia di un provvedimento sindacale di nomina.
La posizione della Cassazione
La sezione lavoro della Cassazione, con la sentenza n. 11015 del 5 maggio, si sofferma dunque a valutare se l’art. 110, commi 3 e 4, del Tuel possa consentire di applicare meccanismo dello spoils system, che comporta la cessazione anticipata dell’incarico, e se tale risultato possa considerarsi conforme alla clausola del contratto accessorio al provvedimento di conferimento dell’incarico ove si è stabilito che il termine finale del rapporto doveva coincidere con “lo scadere del mandato elettorale del sindaco”.
In particolare, valuta se, in base al comma 3 dell’art. 110, sia consentita la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali “non apicali” – quale viene considerato quello del caso di specie – al venire meno del rapporto fiduciario col Sindaco che ha provveduto al conferimento, sicché in caso di improvviso suo decesso prima della fine del relativo mandato a detti incarichi potrebbe applicarsi lo spoils system.
La Suprema Corte è netta su questo punto: la premessa da cui è partita la Corte d’Appello nella sua sentenza di rigetto “è erronea”, perché semplicemente non trova riscontro né nella lettera e nella ratio della norma, né nella consolidata giurisprudenza in materia di spoils system della Corte costituzionale condivisa dalla stessa Cassazione.
Per motivare la propria posizione, la sezione parte da due presupposti molto forti, oscurati dalla Corte territoriale: a) l’indubbia l’applicabilità agli enti locali della disciplina in materia di incarichi dirigenziali dettata dal D.Lgs. n. 165 del 2001; b) l’altrettanto indubbia l’applicabilità ai soggetti esterni della medesima disciplina dettata per gli incarichi ai dipendenti, tranne che per gli aspetti intrinsecamente incompatibili ovvero specificamente diversificati.
Questo peraltro prevede l’art. 1, D.Lgs. n. 165 del 2001 quando applica le proprie disposizioni a tutte le amministrazioni pubbliche di cui al comma 2, compresi dunque gli enti locali. Disposizioni che fanno da pendant con gli artt. 88 e 111 del Tuel che rinviano allo stesso D.Lgs. l’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti; e con l’art. 40, D.Lgs. n. 159 del 2009, che applica l’art. 19, D.Lgs. n. 165 del 2001 a tutte le amministrazioni pubbliche.
Articolo, quest’ultimo, secondo cui gli incarichi dirigenziali che non comportano la direzione degli uffici di livello dirigenziale generale sono conferiti a tempo determinato, hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni con facoltà di rinnovo, sono revocati nelle ipotesi di responsabilità dirigenziale per inosservanza delle direttive generali e per i risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione ovvero in caso di risoluzione consensuale del contratto individuale.
Viene inoltre previsto che la durata degli incarichi non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni, in tal modo allineando la durata massima a quella prevista dal Tuel. Elemento, quest’ultimo, che la Cassazione ritiene dirimente nel ritenere che il significato da attribuire all’art. 110, comma 3, non può che essere quello di indicare in un quinquennio la durata massima degli incarichi.
I principi costituzionali
Il ragionamento poi si sposta sulla copiosa giurisprudenza costituzionale in materia di spoils system, a cominciare dalle sentenze “madri” nn. 103 e 104 del 2007, che ne hanno evidenziato i profili di incostituzionalità per contrasto con l’art. 97 Cost., con particolare riferimento alla lesione del principio di continuità dell’azione amministrativa. Talché il meccanismo è stato ritenuto legittimo solo in presenza di posizioni apicali connotate da alto tasso di fiduciarietà con l’organo politico.
Le nomine per gli altri incarichi richiedono invece il rispetto di specifici requisiti di professionalità, tenuto conto che le loro funzioni hanno in prevalenza carattere tecnicogestionale e che non hanno il compito di collaborare direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico ma sono chiamate a svolgere funzioni gestionali e di esecuzione rispetto agli indirizzi deliberati dagli organi di governo.
Questo peraltro ha affermato la recente giurisprudenza della stessa sezione lavoro della Cassazione con la sentenza n. 2510 del 31 gennaio 2017, che per converso ha riconosciuto legittimo lo spoils system solo in relazione agli incarichi dirigenziali «apicali», che non attengono cioè ad una semplice attività di gestione ma sono intimamente legati all’organo politico che li nomina.
Nel caso sottoposto a giudizio non si tratta di incarico apicale, nel senso ritenuto tale dalla Cassazione, bensì di un incarico di funzioni dirigenziali di tipo tecnico-professionale (dirigenza dei Settori Urbanistica, Lavori pubblici, Programmazione e progettazione), talché non è immaginabile l’applicazione tout court dello spoils system.
Alla luce di questo principio “cade” anche l’interpretazione – proposta dalla Corte d’Appello – del comma 3 dell’art. 110 Tuel che fa riferimento alla durata superiore al mandato elettivo del Sindaco “in carica”: non può esserci decadenza automatica dall’incarico tutte le volte in cui il Sindaco per una qualunque ragione e, quindi, anche per il suo decesso improvviso, non sia più in carica, in quanto questo equivarrebbe a legittimare lo spoils system anche in ipotesi nella quali ciò si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost. come interpretato dalla Corte costituzionale.
Ma la Suprema Corte adduce una ulteriore motivazione, bacchettando i giudici dell’appello: la necessità di fissare il termine finale del rapporto di lavoro, per cui la scadenza può anche non essere fissata in una data determinata purché sia comunque determinabile, ma ciò certamente non significa che si possa trattare di una data “variabile”, determinata ad esclusiva discrezione della parte datoriale.
Cass. Civ., Sez. Lavoro, 5 maggio 2017, n. 11015
