Gli oneri per le assunzioni flessibili
di Arturo Bianco
Nel tetto di spesa per le assunzioni flessibili entrano solamente gli oneri che determinano costi aggiuntivi per le amministrazioni pubbliche nel loro insieme: se siamo in presenza di forme di utilizzazione congiunta del personale già dipendente delle PA che determinano semplicemente una diversa ripartizione degli stessi siamo al di fuori dell’ambito di applicazione dei tetti di spesa per le assunzioni flessibili. Ovviamente, ciò richiede che i rimborsi a vantaggio delle amministrazioni che “cedono” una parte della utilizzazione del proprio personale, non siano resi disponibili per altre spese del personale, quindi che siano conteggiati anche se in modo figurativo in tale tetto. E’ questa la logica ispiratrice del dettato normativo, che ricordiamo essere contenuto nel comma 28 dell’articolo 9 del D.L. n. 78/2010, per come chiarito dalla deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti n. 23 dello scorso 20 giugno, che risolve in tal modo i numerosi contrasti interpretativi che si erano manifestati in materia.
La deliberazione detta il seguente principio di diritto, che come sappiamo ha carattere vincolante per le pronunce rese dalla magistratura contabile in sede di supporto alle amministrazioni: “Il limite di spesa previsto dall’articolo 9, comma 28, del DL n. 78/2010 non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale previsto dall’articolo 1 comma 557 della legge n. 311/2004 avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi e nel rispetto dei vincoli posti dall’articolo 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006 (nda nel tetto di spesa per il personale). La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”.
IL COMANDO
Una parte assai significativa della deliberazione è dedicata alla illustrazione delle caratteristiche di carattere generale del comando. In primo luogo, esso può essere “disposto per tempo determinato e in via eccezionale per riconosciute esigenze di servizio e quando sia richiesta una speciale competenza”: siamo quindi in presenza di una disposizione che ha un carattere eccezionale e che può essere utilizzata solamente negli ambiti ristretti previsti dalla normativa. Ricordiamo che, per l’articolo 30 del D.Lgs. n. 165/2001, le utilizzazioni temporanee del personale sono consentite entro il tetto massimo di durata di 3 anni. Ed ancora, il comandato “rimane legato al rapporto di impiego con l’Ente originario, ma rivolge le proprie prestazioni lavorative a favore di altro Ente pubblico in forza dell’autorizzazione dell’Amministrazione di provenienza”. Sul piano delle conseguenze per le amministrazioni la deliberazione ci dice che “il posto lasciato disponibile non può essere coperto per concorso o altra procedura di mobilità volontaria”. Ed inoltre che “i posti vacanti, temporaneamente coperti dal dipendente comandato sono considerati disponibili ai fini concorsuali o per eventuali trasferimenti”. Ed infine ci viene dettato dalla citata deliberazione che “il lavoratore ha diritto ad un trattamento retributivo il cui onere non potrà che gravare sull’Ente fruitore delle prestazioni temporanee del lavoratore”.
IL COMMA 557 DELLA LEGGE N. 311/2004
Siamo in presenza di una disposizione che, in deroga ai principi di carattere generale, consente ai comuni fino a 5.000 abitanti ed alle unioni dei comuni di utilizzare personale dipendente a tempo pieno di altri enti locali, al di fuori dell’orario di lavoro e previa autorizzazione della propria amministrazione. Questa disposizione, come ha detto il Consiglio di Stato, ha carattere eccezionale e derogatorio dai principi di carattere generale. Essa deve essere spiegata con la volontà del legislatore di offrire uno strumento di flessibilità ad amministrazioni di ridotte dimensioni che hanno generalmente organici limitati. La norma è chiaramente “ispirata ad introdurre strumenti di semplificazione e di razionalizzazione dei servizi di primario interesse pubblico per venire incontro alle difficoltà degli Enti di ridotte dimensioni nel reperimento di personale dotato di competenze adeguate alle funzioni da svolgere”. Essa ha introdotto “una deroga al principio di unicità del rapporto di lavoro a tempo pieno nella Pubblica Amministrazione espresso dall’articolo 53, comma 1, del D.Lgs. n. 165/2001”, per cui la norma ha un carattere eccezionale e deve essere applicata con esclusivo riferimento alle tipologie per le quali è stata prevista in modo espresso.
Il parere della sezione autonomie della Corte dei Conti ricorda che per il Consiglio di Stato la instaurazione di un rapporto ai sensi di questa disposizione può realizzarsi sia sulla base “di un nuovo contratto di lavoro subordinato (a tempo parziale) quanto di un contratto di lavoro autonomo”, fermo restando quello a tempo pieno con l’ente di appartenenza che “continuerà a gestire il proprio rapporto di lavoro a tempo pieno in assoluta autonomia e senza alcuna modificazione o novazione, oggettiva o soggettiva, dello stesso”.
LE INDICAZIONI
La deliberazione in esame dà i propri chiarimenti sulla inclusione o meno degli oneri per il comando di personale: essi entrano nel tetto di spesa del personale per l’ente utilizzatore, mentre quelle rimborsate vanno per l’ente da cui il lavoratore dipende al di fuori da tale tetto. Ed ancora, esclude dal tetto di spesa per le assunzioni flessibili gli oneri determinati dal ricorso a convenzioni, senza nessuna distinzione tra quelle instaurate ai sensi dell’articolo 30 del D.Lgs. n. 267/2000 e quelle instaurate ai sensi dell’articolo 14 del CCNL 22.1.2004.
Ci viene detto che la spesa per il personale in comando ex comma 557 della legge n. 311/2004 deve essere “esclusa dall’ambito applicativo del medesimo articolo 9, comma 28, a condizione che le economie di spesa realizzate dall’Ente cedente non concorrano a finanziare spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”. E’ necessario che, ove fossimo nell’ambito di una tipologia di lavoro flessibile, “l’Ente cedente neutralizzi la minore spesa computando figurativamente nella spesa del personale, ai fini del rispetto dell’articolo 9, comma 28, del DL n. 78/2010, anche l’importo di spesa che avrebbe dovuto sostenere in assenza di comando ovvero la spesa effettivamente sostenuta ma rimborsata dall’Ente utilizzatore”.
In caso di comando, gli oneri entrano nel tetto di spesa del personale per l’ente utilizzatore, mentre quelli rimborsati vanno per l’ente da cui il lavoratore dipende al di fuori da tale tetto.
La deliberazione chiarisce infine che, in virtù del favore del legislatore per la utilizzazione di forme di collaborazione che consentano una migliore distribuzione del personale, soprattutto per i comuni più piccoli, la spesa per il personale in comando ex comma 557 della legge n. 311/2004 deve essere “esclusa dall’ambito applicativo del medesimo articolo 9, comma 28, a condizione che le economie di spesa realizzate dall’Ente cedente non concorrano a finanziare spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”. E’ necessario che, se siamo nell’ambito di una tipologia di lavoro flessibile, “l’Ente cedente neutralizzi la minore spesa computando figurativamente nella spesa del personale, ai fini del rispetto dell’articolo 9, comma 28, del DL n. 78/2010, anche l’importo di spesa che avrebbe dovuto sostenere in assenza di comando ovvero la spesa effettivamente sostenuta ma rimborsata dall’Ente utilizzatore”.
