Acquisti informatici: obbligo la convenzione. Deroga il segretario comunale?
di Stefano Usai
1. Premessa
La legge di stabilità (nel prosieguo anche legge 208/2015) introduce un preciso obbligo di adesione alle convenzioni Consip o dei soggetti aggregatori (comprese (?) le centrali di committenza regionali) per gli acquisti informatici e servizi di connettività per tutte le pubbliche amministrazioni e, pertanto, anche per comuni.
È interessante l’aspetto operativo disegnato dal legislatore che ammette delle deroghe limitatissime rimesse, peraltro, ad un procedimento autorizzativo che chiama in causa la responsabilità dell’organo di vertice amministrativo che, dai primi commentatori, viene identificato nel segretario comunale anche virtù della funzione di responsabile della prevenzione della corruzione.
I commi interessati da questo nuovo obbligo sono quelli compresi tra il comma 512 ed il comma 520 della legge 208/2015.
2. L’acquisto di beni e servizi informatici e di connettività
Il comma 512 introduce l’obbligo dell’adesione alle convenzioni (di Consip, dei soggetti aggregatori e delle centrali regionali) al fine di “garantire l’ottimizzazione e la razionalizzazione” degli acquisti di beni informatici e servizi di connettività.
In sostanza come si legge nelle relazioni tecniche degli uffici del Senato “la disposizione ha la finalità di ridurre, in linea con le indicazioni derivanti dai processi di spending review in atto, la spesa informatica delle pubbliche amministrazioni e delle società inserite nel conto consolidato della p..a come definito dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.
Da notare che il legislatore avrebbe sostanzialmente previsto una nuova categoria merceologica che – sempre nelle relazioni tecniche elaborate in fase di redazione delle varie bozze – poteva ben “essere introdotta all’interno del d.l. 95/2012, articolo 1, comma 7, che già estende, per particolari categorie merceologiche, a tutte le p.a. e alle società inserite nel conto economico consolidato della p.a. l’obbligo di ricorrere agli acquisti centralizzati proprio delle sole amministrazioni statali”.
In relazione agli acquisti in argomento, il comma 512 puntualizza che l’obbligo riguarda tutte “le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.
La disposizione ha un chiaro intento di consentire un governo unitario e un maggior coordinamento dell’attuazione dei progetti informatici nella p.a., in linea con quanto stabilito dal codice dell’amministrazione digitale e dall’Agenda digitale italiana.
L’obiettivo di creare un governo unitario degli acquisti di questa particolare categoria merceologica potrebbe indurre a pensare, pertanto, ad una sorta di superamento del mercato elettronico secondo le linee che verranno esplicitate nel piano dell’Agid.
Obiettivo sotteso (come si legge nel comma 515) è quello di realizzare un “risparmio di spesa annuale, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, pari al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip SpA o i soggetti aggregatori documentata nel Piano triennale”.
Proprio a tale fine, e costituisce l’epilogo del comma in commento, “le regioni sono autorizzate ad assumere personale strettamente necessario ad assicurare la piena funzionalita’ dei soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente, nei limiti del finanziamento derivante dal Fondo di cui al comma 9 del medesimo articolo 9 del decreto-legge n. 66 del 2014”.
3. Il piano triennale per l’informatica
Ruolo fondamentale per l’attuazione di questa disposizione di spending review è quello dell’Agenzia per l’Italia digitale (Agid) che è tenuta predisporre (comma 513) “il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione che e’ approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato. Il Piano contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettivita’ e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione corrente, individuando altresi’ i beni e servizi la cui acquisizione riveste particolare rilevanza strategica”.
Sotto il profilo operativo – gli acquisti – Consip o il soggetto aggregatore (comma 514 che,in questo caso, non richiama più le centrali regionali) sentita l’Agid, predispongono il “programma gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, in coerenza con la domanda aggregata” del piano predisposto dall’agenzia.
Sulla base delle varie informazioni relative ai contratti di acquisizione di beni e servizi, Agid, Consip ed i oggetti aggregatori “propongono alle amministrazioni e alle società”obbligate ai sensi del comma 512 “iniziative e misure, anche organizzative e di processo, volte al contenimento della spesa”.
Dati e confronti di grande utilità soprattutto per le amministrazioni obbligate a redigere il programma biennale per le acquisizioni di beni e servizi (generali) di cui al comma 505.
4. Le possibili deroghe: l’autorizzazione del vertice amministrativo
Con il comma 516, il legislatore si discosta dal tradizionale meccanismo conosciuto in passato, indicando chiaramente il procedimento e le situazioni che legittimano una eventuale deroga all’obbligo di aderire alle convenzioni per questo tipo di beni e servizi.
Anche se le deroghe previste sono quelle tradizionalmente note e, da notare, tra queste non è previsto il risparmio economico come elemento che potrebbe giustificare una deroga.
In primo luogo, le deroghe legittime sono sostanziale di tre tipologie. In primo luogo, il bene/servizio necessario alla stazione appaltante non risulta disponibile nelle convenzioni; in secondo luogo, pur presente, il bene/servizio risulti non idoneo “al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione”, infine, quale clausola di chiusura l’amministrazione si trova in situazioni “di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa”.
La sussistenza del dato oggettivo sintetizzato non è però sufficiente in quanto la norma impone che all’acquisto senza adesione alla convenzione si possa procedere solamente in “seguito di apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo”.
Il riferimento ad un vertice (amministrativo) e soprattutto, la circostanza che si sia in presenza di scelte di tipo gestionale (estranee a possibili indirizzi di tipo politico) induce a ritenere che l’autorizzazione – e quindi i correlati controlli –, debba ritenersi demandata al segretario.
Si introduce pertanto una considerazione diversa sul controllo sugli acquisti che – attraverso il controllo interno (legge 213/2012) – da successivo diventa in questo caso preventivo.
Non vi è spazio, almeno in prima lettura ed a parere dello scrivente – , di ritenere che l’organo competente all’autorizzazione possa essere la giunta, anche perché si tratta di valutare aspetti oggettivi afferenti la legittimità dell’azione amministrativa che non possono subire un semplice vaglio politico.
Gli approvvigionamenti in deroga devono essere comunicati all’ANAC e all’Agid. Naturalmente la mancata osservanza degli obblighi fissati con i commi predetti “rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale”.
Una questione che andrebbe chiarita è se questa responsabilità coinvolge il dirigente/responsabile del servizio che procede all’acquisto previa acquisizione dell’autorizzazione del segretario o se il primo viene coinvolto solamente se viola il procedimento autorizzativo voluto dal legislatore.
Il comma 520 contiene una disposizione programmatoria anche per il servizio sanitario prevedendo che per “le finalità di cui al comma 512, al fine di consentire l’interoperabilità dei sistemi informativi degli enti del Servizio sanitario nazionale e garantire omogeneità dei processi di approvvigionamento sul territorio nazionale, con accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, previo parere dell’Agid e della Consip SpA, sono definiti criteri uniformi per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale”.
