Le regole per le assunzioni di personale: una lunga e non appassionante telenovela
d Arturo Bianco
Le regole per le assunzioni di personale a tempo indeterminato assomigliano sempre più ad una telenovela che ogni giorno conosce un novità e che sembra destinata a non esaurirsi mai. I principali attori sono non solo il Governo ed il Parlamento, ma anche il Dipartimento della Funzione Pubblica e le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti.
Ma la telenovela non riesce ad essere appassionante; siamo in presenza della concreta dimostrazione dei limiti della nostra attuale condizione. Il risultato è che i comuni non possono di fatto dare corso, tranne ridotte e limitate eccezioni, ad assunzioni di personale, vincolo che opera senza distinzioni: piccoli e grandi municipi, enti che hanno avuto molte cessazioni e che ne hanno avuto poche, enti che hanno una spesa per il personale elevata o che sono “virtuosi”. A complicare il tutto, la circostanza che il trasferimento del personale degli enti di area vasta alle altre amministrazioni sta cominciando solamente adesso.
Con il testo attuale della proposta di legge di stabilità si realizzerà il restringimento della capacità di effettuare nuove assunzioni a tempo indeterminato: infatti a questo fine potrà essere destinato solamente il 25% dei risparmi derivanti dalle cessazioni dell’anno precedente. Ricordiamo che, sulla base delle previsioni dettate dal DL n. 90/2014 (quindi di una disposizione di poco più di un anno fa) attualmente i comuni possono spendere a questo titolo il 60% della spesa del personale cessato (percentuale che sale al 100% per quelli che hanno un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 25% e per le assunzioni di personale degli enti di area vasta), percentuale che sarebbe dovuta salire allo 80% a partire dal 2016.
Come si vede, indirizzi che si modificano rapidamente e che si manifestano in scelte legislative niente affatto chiare. Scelte che sia il Dipartimento della Funzione Pubblica che le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti che la sezione autonomie della magistratura contabile non riescono a chiarire. E sulle quali, si deve aggiungere, spesso si manifestano contrasti interpretativi di notevole rilievo.
Le capacità assunzionali
Le capacità assunzionali derivano dalle cessazioni dell’anno precedente e, per il biennio 2015/2016 (quindi per le cessazioni degli anni 2014 e 2015) vanno destinate esclusivamente alle assunzioni di personale in sovrannumero delle province. Al di fuori di tale tetto di spesa si pongono le assunzioni dei vigili, che vanno effettuate solamente ricorrendo ai vigili provinciali.
Tali capacità sono pari al 60% del costo dei dipendenti cessati, percentuale che sale al 100% per i comuni che hanno un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 25%. Per le assunzioni dei dipendenti in sovrannumero degli enti di area vasta si può arrivare fino al 100% dei risparmi derivanti dalle cessazioni e la differenza rispetto al normale tetto alle assunzioni può non essere imputata sulla spesa del personale.
Il risparmio per le cessazioni si calcola solamente sul trattamento tabellare iniziale e sulla quota della indennità di comparto a carico del bilancio. Occorre aggiungere i risparmi derivanti dal taglio operato al fondo per la contrattazione decentrata per la diminuzione del personale in servizio. Occorre aggiungere anche gli oneri previdenziali e l’Irap. Di conseguenza non si calcola il trattamento economico accessorio in godimento, ivi comprese le progressioni orizzontali, e neppure la Ria e gli assegni ad personam.
Il costo del personale da assumere va calcolato con riferimento al trattamento tabellare iniziale, alla indennità di comparto a carico del bilancio, agli oneri previdenziali ed alla Ria. Sulla base delle previsioni della legge n. 56/2014 e del d.P.C.M. 14 settembre 2015, nel costo dei dipendenti degli enti di area vasta occorre calcolare il trattamento accessorio in godimento.
I resti degli anni precedenti
Sulla base delle disposizioni del DL n. 90/2014, per come modificate dal DL n. 78/2015, le amministrazioni possono utilizzare i resti derivanti dalle capacità assunzionali del triennio precedente, ovviamente per la quota non utilizzata. È stato chiarito che il calcolo del triennio precedente è “mobile”, per cui non si deve fare riferimento in modo “statico” al triennio 2011/2013: nel 2015 il triennio di riferimento è costituito dalle capacità assunzionali del 2012/2014.
Per la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Puglia, deliberazione n. 122 del 13 novembre i resti delle cessazioni non utilizzate negli anni precedenti possono essere rivolti a finanziare nuove assunzioni con le procedure ordinarie e non vi sono indicazioni sulla necessità della preventiva inclusione delle stesse nella programmazione del fabbisogno. Il parere cita la deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti n. 19/2015 e la circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica e degli Affari Regionali n. 1/2015. Sulla base di tali documenti i comuni sono autorizzati “ad impiegare nel 2015 l’eventuale budget residuo del triennio 2011-2013 per assunzioni non vincolate ai sensi del comma 424”, quindi non riservate al personale in sovrannumero degli enti di area vasta e con procedure ordinarie. Da qui ne “consegue che per le cessazioni intervenute nel 2013, la capacità assunzionale del 2014, eventualmente rinviata nel 2015, non soggiace alle limitazioni introdotte dal citato comma 424, restando regolata da quanto previsto, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014, che indica le quote percentuali di turn over consentite per le assunzioni di personale a tempo indeterminato”. Per cui, “gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato non vincolate dalla disposizione del comma 424 utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale”.
Invece la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Campania con il parere n. 222 del 12 ottobre ci dice che la utilizzazione dei resti non utilizzati delle capacità assunzionali del triennio precedente è subordinata alla avvenuta effettiva programmazione. Ciò perché il “budget” per le nuove assunzioni “è ordinariamente determinato, esclusivamente, in base alle cessazioni dell’anno precedente, salva la facoltà di avvalersi di un budget cumulato determinato sulla base della programmazione triennale dei reclutamenti (cfr. art. 91, comma 1 t.u.e.l.)”. Ed ancora esso “è costituito solo dalla spesa per le cessazioni intervenute effettivamente nell’anno precedente; purché l’ente provveda, sulla base della regola del turn-over, ad una tempestiva, coerente e prudenziale programmazione dei reclutamenti, può effettuare assunzioni nei limiti del budget delle assunzioni previste ed effettivamente realizzatesi, nell’arco dei tre anni precedenti (budget cumulato)”. Ed infine, “è possibile tenere conto della spesa per cessazioni in un periodo superiore, segnatamente tre anni, purché queste siano state a suo tempo previste nella programmazione triennale e siano effettivamente intervenute (budget cumulato). Per altro verso è possibile tenere conto di eventuali maggiori resti ove la spesa per le cessazioni effettivamente intervenute nel triennio considerato sia superiore a quella prevista in sede di programmazione. Di conseguenza, per le assunzioni 2015, sempreché si sia assolto l’onere della preventiva programmazione dei reclutamenti (art. 91 t.u.e.l.) non è possibile considerare il triennio 2011-2013, ma, a scorrimento, solo il triennio 2012-2014. È su tale triennio che va definito il budget per le assunzioni, derivante dalle cessazioni previste in sede di programmazione e dagli eventuali maggiori resti determinatisi per effetto di maggiori risparmi a consuntivo (per esempio nel caso di cessazioni non previste)”.
Altre indicazioni
Il parere della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Sicilia n. 306 del 10 novembre consente ai comuni di superare la spesa del personale dell’anno precedente, fermo restando il rispetto del vincolo per cui non si deve superare la cifra media sostenuta a questo titolo nel triennio 2011/2013. Questa possibilità è consentita, ma le amministrazioni devono essere molto attente a garantire il rispetto di tutti i vincoli dettati dal legislatore.
Il parere inoltre, indicazione ripresa dalla deliberazione della sezione regionale di controllo dell’Emilia-Romagna n. 127 del 15 ottobre, ricorda che il mancato rispetto del principio della riduzione della incidenza del personale sulla spesa corrente determina il divieto di effettuare assunzioni, per come fissato dalla deliberazione della sezione autonomie della Corte dei conti n. 27/2015.
