Incognita costituzionale su spoils system rafforzato e licenziabilità dei dirigenti senza incarichi

di Pasquale Monea e Marco Mordenti

Seguito di «Riforma Madia, rischio boomerang se mancano i limiti preventivi ai dirigenti esterni», pubblicata nei giorni scorsi sul Quotidiano degli enti locali e della Pa

La riforma della Pa mira ad estendere a tutta la dirigenza lo spoils system “all’italiana”, una sorta di fusione tra sistema francese e sistema delle spoglie già sperimentato ad esempio con i segretari comunali. Agli incarichi dirigenziali si accede attraverso una doppia selezione, la prima concorsuale, la seconda politica: l’accesso per concorso protegge la burocrazia dalla politica, mentre la chiamata fiduciaria assicura la continuità della catena di comando e la coerenza dell’azione amministrativa con le politiche stabilite dal potere esecutivo. Occorre considerare, tuttavia, che lo spoils system ha nel nostro ordinamento un carattere eccezionale e derogatorio rispetto ai principi costituzionali di «imparzialità» e «buon andamento» contenuti nell’articolo 97 della Costituzione. Per costante giurisprudenza si può applicare esclusivamente nei casi tassativamente previsti per legge, con riferimento agli incarichi di vertice (Corte costituzionale, n. 233/2006) del cui supporto l’organo di governo «si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico amministrativo» (Corte costituzionale n. 304/2010). Non a caso, in dottrina è stato sottolineato il buon equilibrio assicurato dal sistema attuale, che vede saldarsi una dirigenza apicale fiduciaria con una dirigenza non apicale più autonoma: in questo modo si evita il duplice rischio di una eccessiva caratterizzazione in senso politico o, al contrario, burocratico dell’amministrazione. Occorre trovare con la riforma un equilibrio più avanzato, purchè compatibile con la nostra Carta costituzionale, nella consapevolezza che si tratta di un’operazione particolarmente complessa sulla quale si sono succeduti nella storia numerosi tentativi andati a vuoto.

Il licenziamento del dirigente

Per valutare la legittimità costituzionale della riforma occorre soffermarsi, in particolare, sulla disposizione che prevede il collocamento in disponibilità dei dirigenti privi di incarico e, passato un certo periodo (non stabilito nella delega), la decadenza dal ruolo unico (articolo 9, comma 1, lettera h del disegno di legge n. 1577). Il licenziamento, se conseguente a un’incolpevole mancanza di incarichi – anziché all’accertamento di una grave inadempienza -, non sembra compatibile con il combinato disposto dei principi previsti dagli articoli 35 e 97 della Costituzione. La stessa Corte costituzionale, anche quando ha ammesso lo spoils system, ha ribadito che la disciplina del rapporto dirigenziale, nei suoi aspetti qualificanti, deve essere comunque connotata da specifiche garanzie mirate a presidiare il rapporto di impiego (ordinanza n. 11 del 30 gennaio 2002). In sostanza, l’instabilità dell’incarico dirigenziale si bilancia con la stabilità del rapporto di lavoro del dirigente. Al contrario, con il disegno di legge l’annunciata indipendenza del dirigente risulta minata, da un lato, dal timore del mancato conferimento di incarichi e, dall’altro, dal possibile licenziamento. Oltre tutto, ciò avviene con riferimento a tutti i dirigenti e non solo a quelli «di vertice».

La responsabilità dirigenziale

È condivisibile in linea di massima l’indirizzo contenuto all’articolo 9, comma 1, lettera i) con riferimento alla valutazione dei risultati, che assume rilevanza ai fini del percorso di carriera e del conferimento dei successivi incarichi dirigenziali. Solleva qualche perplessità, invece, il principio contenuto alla lettera l) sulla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità gestionale, con cui potrebbe essere sostanzialmente ribaltato l’onere della prova rispetto alla «esimente politica» applicata finora dalla magistratura contabile previa ricostruzione delle singole condotte. Non a caso l’emendamento in questione ha suscitato la reazione indignata della Corte dei Conti e di tutti coloro che ne prevedono gli effetti (si veda Il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 23 gennaio 2015). Con questa disposizione il cerchio si chiude: il politico, non punibile ex lege, potrebbe indurre il dirigente, meno autonomo di prima, a compiere atti illegittimi di cui il secondo si assume l’intera ed esclusiva responsabilità. Occorre fare uno sforzo ulteriore nella direzione di un assetto equilibrato degli incarichi e delle responsabilità, in grado di favorire una Pubblica amministrazione realmente funzionale e trasparente.