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16/10/2020 - Urbanistica. Poteri di intervento della Regione sul PRG adottato dal Comune

tratto da lexambiante.it
Urbanistica. Poteri di intervento della Regione sul PRG adottato dal Comune
Pubblicato: 15 Ottobre 2020
TAR Piemonte Sez. II n. 534 del 14 settembre 2020

In relazione ai poteri di intervento della Regione sul PRG adottato dal Comune, lo stralcio si differenzia sostanzialmente dalla modifica d'ufficio, consistendo il primo in una approvazione parziale del PRG e la seconda in una sovrapposizione definitiva della volontà regionale a quella del Comune. Nel caso di stralcio la Regione restituisce al Comune l'iniziativa, invitandolo a rinnovare l'esame della situazione delle aree stralciate e a formulare nuove proposte, lasciando integro e impregiudicato il potere comunale di riproporre una nuova disciplina urbanistica, mentre con la modifica d'ufficio il potere comunale non può più essere in tale sede esercitato.
 
Pubblicato il 14/09/2020
N. 00534/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00767/2014 REG.RIC.
N. 01212/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 767 del 2014, proposto da Abet Laminati S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Alberto Marengo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Claudio Vivani in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;
contro
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Regina Margherita, 174;
Comune di Bra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Dal Piaz, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via S. Agostino, 12;
Provincia di Cuneo e Consorzio Irriguo Canale Naviglio di Bra (Cn) non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1212 del 2014, proposto da Abet S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Alessandro Carlo Licci Marini, Alberto Marengo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Claudio Vivani in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;

contro

Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Regina Margherita, 174;
Comune di Bra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Dal Piaz, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via S. Agostino, 12;
Provincia di Cuneo, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 767 del 2014:

- della deliberazione della Giunta Regionale della Regione Piemonte del 24 marzo 2014, n. 27-7294, pubblicata sul B.U.R. della Regione Piemonte n. 14 del 3 aprile 2014, avente ad oggetto "L.R. 5.12.1977 n. 56 e successive modificazioni. Comune di Bra (CN). Variante di Revisione Generate al Piano Regolatore Generale Comunale vigente. Approvazione", nella parte in cui la predetta deliberazione regionale ha introdotto d'ufficio nella Variante di Revisione Generale al vigente P.R.G.C. del Comune di Bra (Variante adottata e successivamente modificata e integrata con deliberazioni del Consiglio Comunale di Bra n. 46 del 18 luglio 2011, n. 82 del 28 novembre 2011 en. 34 del 27 giugno 2013) e nei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, le modifiche e gli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente, individuati con il presente ricorso;

- dell'allegato documento "A" della Regione Piemonte in data 10 marzo 2014, unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, avente ad oggetto "Allegato "A " alla Deliberazione della Giunta Regionale relativa all'approvazione della Variante di Revisione Generale/nuovo PRG del Comune di Bra (CN)", limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- dell'allegato documento "B" unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, avente ad oggetto il parere di compatibilità ambientale della Regione Piemonte - Organo Tecnico per la V.A.S. prot. n. 1042 in data 31 ottobre 2012, nonché alla determinazione dirigenziale della Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia della Regione Piemonte n. 556 del 6 novembre 2012, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- dell'allegato documento "C", unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, recante prot. n. 21881 del 26 luglio 2013, relativo all'Elaborato "Monitoraggio" della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra, adottato con deliberazione consiliare del Comune di Bra n. 34 in data 27 giugno 2013;

- dell'allegato documento "D", unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, relativo alla Dichiarazione di Sintesi in data 13 marzo 2014, a firma del Responsabile del Settore Valutazioni di Piani e Programmi della Regione Piemonte, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- delle previsioni del Progetto Definitivo della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra e dei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, come modificati a seguito delle osservazioni formulate dalla Direzione Regionale Programmazione Strategica e dalla Commissione Tecnica Urbanistica ed approvati con deliberazione del Consiglio Comunale di Bra n. 34 del 27 giugno 2013, limitatamente alle modifiche che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente, individuate e segnatamente nella parte in cui esse recepiscono la richiesta regionale di stabilire fasce di rispetto spondale con profondità di m. 25 per lato lungo il "Naviglio di Bra", rispettivamente a N/O del capoluogo, nel tratto situato fra Strada del Falchetto e la "Tangenziale Ovest" e a S/O del capoluogo nel tratto compreso fra Via Piumati ed i confini comunali di Cherasco;

- della citata deliberazione del Consiglio Comunale di Bra n. 34 del 27 giugno 2013, con cui il Comune di Bra ha controdedotto alle osservazioni regionali, limitatamente alle modifiche che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- in ogni caso, delle previsioni della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra, adottate con deliberazioni del Consiglio Comunale di Bra n. 46 del 18 luglio 2011, n. 82 del 28 novembre 2011 e n. 34 del 27 giugno 2013, e nei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, nella parte in cui sono state modificate d'ufficio dalla citata deliberazione regionale di approvazione, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non noti, con particolare riferimento all'attività istruttoria svolta dalla Regione Piemonte in ordine alla suddetta Variante al P.R.G.C. del Comune di Bra, per quanto di interesse; e segnatamente: della Relazione di Esame della Direzione Regionale Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizie della Regione Piemonte in data 10 dicembre 2012, del parere della Commissione Tecnica Urbanistica del 1 febbraio 2013; della nota prot. 32440 in data 1 febbraio 2013 della Direzione Programmazione Strategica della Regione Piemonte; della nota del Assessorato Regionale all'Urbanistica prot. n. 3924/DB0831 del 7 febbraio 2013.

quanto al ricorso n. 1212 del 2014:

- della deliberazione della Giunta Regionale della Regione Piemonte del 24 marzo 2014, n. 27-7294, pubblicata sul B.U.R. della Regione Piemonte n. 14 del 3 aprile 2014, avente ad oggetto "L.R. 5.12.1977 n. 56 e successive modificazioni. Comune di Bra (CN). Variante di Revisione Generate al Piano Regolatore Generale Comunale vigente. Approvazione", nella parte in cui la predetta deliberazione regionale ha introdotto d'ufficio nella Variante di Revisione Generale al vigente P.R.G.C. del Comune di Bra (Variante adottata e successivamente modificata e integrata con deliberazioni del Consiglio Comunale di Bra n. 46 del 18 luglio 2011, n. 82 del 28 novembre 2011 en. 34 del 27 giugno 2013) e nei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, le modifiche e gli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- dell'allegato documento "A" della Regione Piemonte in data 10 marzo 2014, unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, avente ad oggetto "Allegato "A " alla Deliberazione della Giunta Regionale relativa all'approvazione della Variante di Revisione Generale / nuovo PRG del Comune di Bra (CN)", limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- dell'allegato documento "B" unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, avente ad oggetto il parere di compatibilità ambientale della Regione Piemonte - Organo Tecnico per la V.A.S. prot. n. 1042 in data 31 ottobre 2012, nonché alla determinazione dirigenziale della Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia della Regione Piemonte n. 556 del 6 novembre 2012, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- dell'allegato documento "C", unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, recante prot. n. 21881 del 26 luglio 2013, relativo all'Elaborato "Monitoraggio" della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra, adottato con deliberazione consiliare del Comune di Bra n. 34 in data 27 giugno 2013;

- dell'allegato documento "D", unito quale parte integrante alla citata deliberazione della Giunta Regionale, relativo alla Dichiarazione di Sintesi in data 13 marzo 2014, a firma del Responsabile del Settore Valutazioni di Piani e Programmi della Regione Piemonte, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- delle previsioni del Progetto Definitivo della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra e dei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, come modificati a seguito delle osservazioni formulate dalla Direzione Regionale Programmazione Strategica e dalla Commissione Tecnica Urbanistica ed approvati con deliberazione del Consiglio Comunale di Bra n. 34 del 27 giugno 2013, limitatamente alle modifiche che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- in ogni caso, delle previsioni della Variante di Revisione Generale del P.R.G.C. di Bra, adottate con deliberazioni del Consiglio Comunale di Bra n. 46 del 18 luglio 2011, n. 82 del 28 novembre 2011 e n. 34 del 27 giugno 2013, e nei relativi allegati, tavole ed elaborati progettuali, nella parte in cui sono state modificate d'ufficio dalla citata deliberazione regionale di approvazione, limitatamente alle modifiche e agli stralci che riguardano gli immobili di proprietà della ricorrente;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non noti, con particolare riferimento all'attività istruttoria svolta dalla Regione Piemonte in ordine alla suddetta Variante al P.R.G.C. del Comune di Bra, per quanto di interesse; e segnatamente: della Relazione di Esame della Direzione Regionale Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizie della Regione Piemonte in data 10 dicembre 2012; del parere della Commissione Tecnica Urbanistica del 1 febbraio 2013; della nota prot. 32440 in data 1 febbraio 2013 della Direzione Programmazione Strategica della Regione Piemonte; della nota dell’Assessorato Regionale all'Urbanistica prot. n. 3924/DB0831 del 7 febbraio 2013.


Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e del Comune di Bra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 04 giugno 2020 il dott. Marcello Faviere e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

La ABET Laminati S.p.A. produce laminati plastici decorativi ed ha la propria sede nel Comune di Bra (CN). Oltre a possedere due stabilimenti (uno in viale Industria ed uno in Strada Falchetto) è proprietaria di ampie superfici fondiarie tra cui quella sita in località Bescurone (collocata oltre la tangenziale del capoluogo comunale) e nella zona denominata Strada Falchetto (dove lambisce il canale irriguo denominato Naviglio di Bra).

Nel corso del procedimento di variante al PRGC, a seguito di segnalazioni da parte dell’interessata, il Comune, con delibera n. 46/2011 di adozione del progetto definitivo, procedeva: a) a classificare i fondi collocati “oltre la tangenziale” di proprietà della ABET, come zona produttiva di nuovo impianto (denominata DI2263); b) a limitare la fascia di rispetto del Naviglio di Bra a 10 m. per lato.

Il progetto veniva sottoposto all’approvazione regionale, accompagnato da una nota (datata 3.12.2012) in tema di riclassificazione dei corsi d’acqua per una rivalutazione dell’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 29 della LRP n. 56/77 (peraltro oggetto di una modifica normativa che sarebbe intervenuta dopo pochi mesi).

La Regione, nella relazione di esame della Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizie del 10.12.2012 (integrata con nota del 01.02.2013 della Commissione Tecnica Urbanistica), chiedeva al Comune:

- lo stralcio integrale dell’area DI2263 (motivato dalle esigenze di limitare il consumo di terreni a vocazione agricola ed al fine di non ostacolare eventuali ripensamenti finalizzati a perseguire una migliore soluzione viabilistica);

- l’estensione della fascia di rispetto da 10 a 25 m per il Naviglio di Bra (quantomeno per il tratto di interesse della Società), per ragioni di carattere paesaggistico – ambientale.

Ai sensi dell’art. 15, comma 13 e 15 della LRP. n. 56/77 la Regione inviava la variante al comune per le controdeduzioni.

Il Comune, con delibera n. 34/2013, formulava ed approvava tali controdeduzioni nei termini che seguono:

- l’area produttiva DI2263 era mantenuta, contrariamente alle richieste regionali, tra le zone di nuovo impianto (motivando sia in relazione alla disponibilità, dichiarata dalla Società, di trasferire nell’area alcune attività produttive al momento operative in Liguria sia con riferimento alla possibilità di inserire elementi di mitigazione e compensazione ambientale, tra cui una fascia alberata, la formazione di cortine alberate, trattamento del parcheggio con pavimentazione drenante);

- al Naviglio di Bra (sempre classificato come canale demaniale di irrigazione), nel tratto di interesse per la società (a N/O del capoluogo nel tratto situato tra la Strada del Falchetto e la Tangenziale Ovest, a S/O del capoluogo nel tratto compreso tra via Piumati ed i confini comunali di Cherasco), veniva apposta una fascia di rispetto di 25 m (accogliendo quindi parzialmente le richieste regionali).

La Regione, con DGR n. 27-7294/2014 approvava la variante generale introducendo ex officio una serie di modifiche (raccolte ed esposte nell’allegato “A”), ai sensi degli artt. 15 e 17 della LRP n. 56/77 (peraltro nel testo anteriore alla riforma introdotta dalla LR n. 3/2013, facoltà riconosciuta nelle disposizioni transitorie della stessa legge di modifica per i procedimenti in corso), dalle quali risultava confermato lo stralcio dell’area DI2263 ed estesa la fascia di rispetto dei 25 m a tutto il tratto del Naviglio di Bra originariamente indicato dalle richieste regionali al Comune.

Avverso tali provvedimenti, meglio descritti in epigrafe, insorgeva la ABET S.p.A. con ricorso depositato in data 27.06.2014, articolato in sette motivi, con i quali lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto varie forme.

Si sono costituiti il Comune di Bra, con atto depositato il 19.09.2019, e la Regione Piemonte (il 27.10.2014) che ha anche depositato documenti (il 20.04.2020), cui facevano seguito memorie delle parti resistenti (il 29.04.2020 ed il 04.05.2020) e note di udienza della ricorrente (il 14.05.2020).

Nel frattempo, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il 29.07.2014 e depositato presso il Ministero infrastrutture e trasporti, la Società impugnava gli stessi atti con riferimento ai medesimi motivi riferiti allo stralcio dell’area DI2263 da parte della Regione Piemonte. Tale ricorso è stato trasposto in sede giurisdizionale, a seguito di opposizione della Regione, regolarmente riassunto e depositato presso questo Tribunale il 05.11.2014.

Con riferimento a quest’ultimo ricorso (NRG 1212/2014) si sono costituite la Regione Piemonte (il 11.11.2014) ed il Comune di Bra (il 10.12.2014). La Regione ha poi depositato documenti (il 22.04.2020), cui hanno fatto seguito memorie delle parti resistenti (il 29.04.2020 ed il 04.05.2020) e note di udienza della ricorrente (il 14.05.2020).

All’udienza del 04.06.2020 entrambe le cause sono state trattenute in decisione, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del D.L. n. 18/2020 non avendo nessuna delle parti chiesto la discussione orale ai sensi dell’art. 4 comma 1 del d.l. n. 28/2020.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene di riunire i due ricorsi poiché connessi oggettivamente e soggettivamente. I motivi del ricorso RG n. 1212/2014 sono sovrapponibili agli ultimi tre (V, VI e VII) del ricorso RG n. 767/2014 e pertanto verranno trattati congiuntamente.

2. I ricorsi sono entrambi infondati.

3. Quanto al ricorso RG n. 767/2014, con il primo ed il secondo motivo, che vengono trattati insieme per ragioni di connessione oggettiva, la ricorrente lamenta la violazione degli art. 15, 17, 29 e 30 della LRP n. 56/77, nonché dell’art. 96 del RD n. 523/1904 e dell’art. 133 del RD n. 368/1904, degli artt. 142 e ss del D.Lgs. n. 42/04 e dell’art. 3 della L. n. 241/1990, oltre che eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

In sostanza l’apposizione della fascia di rispetto di 25 m, voluta dalla Regione e recepita dal Comune, non trova fondamento normativo nelle disposizioni che disciplinano la materia. L’art. 29 della LRP n. 56/77 (così come modificata nel 2013), nel normare le fasce di rispetto di sponde dei laghi, dei fiumi, dei torrenti, dei canali e dei rii prevede: al comma 1 lett. c) la fascia di 25 m “dal piede esterno degli argini maestri, per fiumi, torrenti e canali arginati, ad esclusione dei canali che costituiscono rete di consorzio irriguo o mera rete funzionale all'irrigazione, i quali non generano la fascia di cui al presente comma, fatta salva la dimostrata presenza di condizioni di pericolosità geomorfologica e idraulica” ed al comma 4 che le imposizioni delle fasce suddette “non si applicano negli abitati esistenti, e comunque nell'ambito della loro perimetrazione, se difesi da adeguate opere di protezione”. Parte ricorrente, pertanto sostiene che: il Naviglio di Bra, essendo un canale irriguo (gestito da Consorzio irriguo), non poteva soggiacere a tali limiti e in nessun documento istruttorio si fa parola di situazioni di particolare pericolosità geomorfologica ed idraulica; il canale, almeno nella parte di interesse della ricorrente, attraversa il centro abitato del capoluogo e, pertanto, cadrebbe nella previsione di cui al comma 4 dell’art. 29; tale articolo, infine, attiene alla sicurezza geomorfologica, al pari dell’art. 96 del RD n. 523/1904 e dell’art. 133 del RD n. 368/1904 (che prevedono fasce di 10 m. dai corsi d’acqua e che residualmente avrebbero dovuto trovare applicazione). In ogni caso tale normativa nulla ha a che fare con le motivazioni paesaggistiche che, invece, la Regione (ed il Comune in fase di recepimento) ha addotto per introdurre la fascia di rispetto più rigorosa. Peraltro l’art. 142 del D. Lgs. n. 42/04, che contiene la disciplina delle aree tutelate ex lege per ragioni paesaggistiche, contempla fasce di rispetto (per 150 m.) ma solo per corsi d’acqua diversi da quelli in argomento (peraltro la documentazione tecnica comunale, in particolare l’elaborato R1 alla Variante di revisione generale, non lo contempla tra le norme applicabili al Naviglio di Bra). La ricorrente evidenzia, infine, che, nel tratto urbano interessato da tale vincolo, sussistono costruzioni poste a meno di 10 m. (incluse quelle di proprietà della ricorrente). Peraltro le NTA approvate dal Comune, all’art. 61, non recherebbero neanche la motivazione con riferimento alle esigenze di natura paesaggistica (avendo la Regione, in sede di approvazione, stralciato la nota che vi faceva riferimento): da qui la carenza di motivazione.

Le censure non sono condivisibili ed il motivo non è fondato.

La Regione Piemonte, nelle proprie memorie difensive, evidenzia come il Naviglio di Bra: a) per il suo tratto cittadino costituisca l’unico ricettore acque di pioggia che scolano dalla collina a Nord di via Brizio-Viale della Costituzione ed il suo regime idraulico abbia un forte impatto sulla capacità di smaltimento delle acque che interessano la zona Nord del centro abitato e la frazione Bandito di Bra; b) per il resto evidenzia come lo stesso canale fosse segnalato come zona di interesse storico e paesaggistico sin dalle relazioni preliminari alla variante al PRGC (il Settore Urbanistico Territoriale di Cuneo, esaminando la pratica, segnalava che “[…] Il predetto Naviglio, con le relative aree di relazione visiva tra insediamento e contesto, risultava segnalato dal Piano Paesaggistico Regionale, adottato dalla Giunta regionale nel 2009 (vigente all’epoca dei fatti), come sistema irriguo costituente elemento del patrimonio rurale storico (articoli 25 e 31 delle N.T.A. del P.P.R.). La presenza dei vincoli di inedificabilità, ex art. 29 della LUR, così come definiti e confermati dalla Variante 2006, assumeva un ruolo importante ai fini della tutela del paesaggio agrario, in particolare nelle aree periferiche al capoluogo e nella pianura pollentina (paesaggio fluviale dello Stura e del Tanaro); inoltre, nello stesso capoluogo, il Naviglio esercitava anche una funzione di separazione tra i settori urbani a destinazione residenziale e gli ambiti a destinazione terziario/produttiva che si riteneva necessario preservare”). Il Piano Paesaggistico Regionale all’epoca vigente (adottato con DGR 53-11975 del 4 agosto 2009), tra le componenti e le unità di paesaggio, individuava i sistemi irrigui di rilevanza storico culturale inserendoli tra i beni del Patrimonio rurale storico (art. 25) e tra quelli a valenza percettivo – identitaria (relazioni visive tra insediamento e contesto – Art. 31), tra i quali era inserito anche il naviglio di Bra. L’Ufficio regionale, nella propria relazione, proponeva pertanto di “ripristinare, indipendentemente dai disposti degli artt. 29 e 30 della L.R. 56/77, ma per motivazioni di carattere paesaggistico-ambientale, la previsione di fasce di rispetto spondale con profondità di m. 25 per lato lungo il Naviglio di Bra […] a N/O del capoluogo, nel tratto situato tra Strada del Falchetto e la Tangenziale ovest […]”.

L’azione della Regione, pertanto, non può dirsi affetta né da difetto di istruttoria né da carenza di motivazione. Gli atti citati nella pianificazione e nella deliberazione regionale, infatti, evidenziano da un lato come la decisione di applicare le fasce di rispetto più restrittive prenda le mosse da un’istruttoria compiuta sin dalle fasi preliminari dell’approvazione del PRGC e, dall’altro, prescinda dal ristretto ambito applicativo delle norme in materia di sicurezza idraulica ed operi in coerenza con le previsioni del Piano Paesaggistico Regionale all’epoca vigente (adottando misure di salvaguardia che, peraltro, se sacrificano le possibilità di allineamento delle edificazioni esistenti con quelle che eventualmente dovessero vedere la luce nel rispetto dei nuovi limiti, non minano il complesso degli interessi della ricorrente non riducendone la capacità edificatoria complessiva).

Che la Regione abbia questo tipo di potere di intervento è, peraltro, riconosciuto da consolidata giurisprudenza in materia. “Alla regione è consentito, all'atto di approvazione dello strumento urbanistico, apportare modifiche allo stesso per assicurare il rispetto di altri strumenti di pianificazione regionali e per la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici” (C. Stato, sez. IV, 17-09-2013, n. 4614). Ed ancora: “l'intervento della Regione nel procedimento di approvazione dello strumento urbanistico o di una sua variante, volto ad ampliare le fasce di rispetto estendendo l'area degli effetti della tutela "puntiforme" del bene vincolato, in quanto espressione di un doveroso presidio del territorio, non comporta l'obbligo dell'ente locale di ripubblicare il Piano regolatore generale modificato in conformità alle indicazioni regionali, né implica altre forme di coinvolgimento nel procedimento dei privati interessati. Va infatti confermato il principio correttamente posto a base di pronunce risalenti del Consiglio di Stato secondo cui le modifiche allo strumento urbanistico introdotte d'ufficio dall'Amministrazione regionale, ai fini specifici della tutela del paesaggio e dell'ambiente, non comportano la necessità per il Comune interessato di riavviare il procedimento di approvazione dello strumento, con conseguente ripubblicazione dello stesso, inserendosi tali modifiche - in conformità a quanto stabilito dall'art. 10, comma 2, lett. c), Legge n. 1150 del 1942 - nell'ambito di un unico procedimento di formazione progressiva del disegno relativo alla programmazione generale del territorio” (Cons. Stato Sez. II, 14/11/2019, n. 7839). È stato altresì riconosciuto che “le modifiche d'ufficio al Piano Regolatore Generale ex art. 10, comma 2, lett. e), della L. n. 1150/1942, sono sempre ammesse ai fini specifici della tutela del paesaggio e dell'ambiente in coerenza con l'interesse pubblico, sancito dalla legge, della salvaguardia delle caratteristiche ambientali del territorio e tale potere della Regione non soggiace al limite concernente il divieto di innovazioni sostanziali posto dalla prima parte della norma citata” (T.A.R. Sicilia Palermo Sez. II, 04/11/2019, n. 2535; cfr. conf. Cons. giust. amm. Sicilia, sent. 18/11/2009, n. 1098, T.A.R. Lombardia Milano Sez. II Sent., 24/11/2006, n. 2487, T.A.R. Lombardia Sez. II, 14/09/2005, n. 3630). Ancora, in via più generale, è stato riconosciuto che “Ai sensi della disciplina di principio contenuta negli artt. 10 e 36 della L. n. 1150 del 1942 (Legge urbanistica), la Regione, in sede di approvazione del piano regolatore generale, è autorizzata a introdurre direttamente le modifiche e prescrizioni inerenti alla razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, alla tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici; al rispetto delle ipotesi in cui è d'obbligo l'introduzione di una disciplina di pianificazione secondaria, ai limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché ai rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, senza alcuna facoltà di controdeduzioni per il Comune e, quindi, senza necessità di porre in essere una procedura ad hoc di adeguamento” (Cons. Stato Sez. IV Sent., 01/12/2011, n. 6349, conforme T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, 31/07/2006, n. 4071).

In considerazione, pertanto, del corretto assolvimento degli obblighi istruttori e motivazionali e dell’esercizio di un potere pacificamente riconosciuto, i primi due motivi di ricorso non sono fondati.

4. Con il terzo, il quarto ed il settimo motivo del primo ricorso (quest’ultimo corrispondente al terzo del ricorso RG n. 1212/2014), che vengono trattati congiuntamente in quanto connessi oggettivamente anche se il primo con riferimento alla questione del Naviglio ed il secondo allo stralcio dell’area DI2263, la ricorrente lamenta sostanzialmente la violazione degli art. 15 e 17 della LR n. 56/77, nella misura in cui la Regione avrebbe utilizzato i poteri di modifica ex officio in sede di approvazione del PRGC oltre i casi strettamente consentiti dalla legge. In particolare l’art. 15 (nella formulazione applicata al procedimento, quindi antecedente alla riforma del 2013) consentiva le modifiche d’ufficio in tre tipologie di casi: a) per la correzione di meri errori materiali (“Con l'atto di approvazione la Giunta regionale può apportare d'ufficio al Piano Regolatore Generale modifiche riguardanti correzioni di errori, chiarimenti su singole prescrizioni e adeguamenti a norma di legge” – art. 15, comma 11); b) in caso di modifiche non sostanziali (“Nell'ambito dell'attività istruttoria, il Presidente della Giunta regionale, o l'Assessore delegato, acquisito ove del caso il parere della Commissione Tecnica Urbanistica, può richiedere al Comune modifiche che non mutino le caratteristiche essenziali quantitative e strutturali del Piano e i suoi criteri di impostazione, ed in particolare, nel rispetto di tali caratteristiche e criteri, modifiche che riguardino: a) l'adeguamento alle disposizioni dei piani di settore, dei piani sovracomunali e delle loro varianti; b) la razionale organizzazione e realizzazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato o della Regione, anche ai fini dell'eventuale coordinamento con i Comuni contermini; c) la tutela dell'ambiente e del paesaggio, dei beni culturali ed ambientali nonché di specifiche aree classificate come di elevata fertilità; d) l'osservanza degli standard. Le richieste di modifica di cui al precedente comma sono comunicate, dal Presidente della Giunta regionale o dall'Assessore delegato, al Comune che, entro 60 giorni, assume le proprie determinazioni con deliberazione del consiglio comunale, da trasmettersi alla Giunta regionale entro 15 giorni dall'apposizione del visto di esecutività. Il ricevimento delle richieste di modifica vincola il Comune alla immediata salvaguardia delle osservazioni formulate dalla Regione. Ove il termine per l'assunzione della delibera comunale anzidetta decorra inutilmente, le modifiche sono introdotte d'ufficio nel Piano Regolatore dalla Giunta regionale – art. 15 comma 12 e 13 ); c) in caso di modifiche parziali (“Le proposte di modifica che, su parere della Commissione Tecnica Urbanistica, mutino parzialmente le caratteristiche del Piano Regolatore sono comunicate dal Presidente della Giunta regionale o dall'Assessore delegato al Comune che provvede entro 90 giorni dal ricevimento alla rielaborazione parziale del Piano”- art. 15, comma 14). A parere della ricorrente nessuna delle ipotesi contemplate dalla legge si è verificata nel caso di specie e pertanto tali interventi, per entrambe le modifiche, non sono legittimi.

Nelle argomentazioni del quarto motivo si aggiunge, altresì, che anche laddove si ammettesse che la Regione abbia esercitato il potere d’ufficio previsto all’art. 15, comma 12, lett c), in ogni caso il relativo esercizio sarebbe illegittimo poiché: sul piano procedurale, non sarebbe stato attivato il necessario confronto con il Comune (così violando anche l’omologa normativa nazionale contenuta all’art. 10 del RD n. 1150/1942), considerando che l’estensione della fascia a 25m è stata introdotta senza coinvolgere nuovamente l’ente locale; sul piano sostanziale le ragioni di carattere paesaggistico non emergono nei fatti e non sono state motivate.

Anche i motivi appena illustrati non convincono.

Richiamando integralmente quanto già detto in ordine alla istruttoria condotta ed alle motivazioni fornite dalla delibera regionale sulle esigenze di tutela paesaggistica e quanto si dirà, in seguito, in ordine ai poteri di “stralcio” (che riguarda l’area DI2263 – quindi il settimo motivo), occorre qui evidenziare che i poteri di modifica d’ufficio che la regione è abilitata ad esercitare, in virtù della normativa nazionale (art. 10 RD n. 1150/42) e di quella regionale, sono riconosciuti al fine di tutelare superiori interessi che a livello locale potrebbero non trovare adeguata tutela. Come si è avuto modo di evidenziare in precedenza, le esigenze di tutela del paesaggio (che qui rileva per la questione del Naviglio di Bra) e della regolazione del consumo di suolo agricolo (che rileva per lo stralcio dell’area DI2263) abilitano proprio tali facoltà regionali.

Come anche la giurisprudenza ha riconosciuto “L'art. 10, secondo comma, lett. c), della legge n. 1150/1942 prevede il potere della Regione di proporre le modifiche d'ufficio al P.R.G. riconosciute indispensabili per assicurare la tutela del paesaggio, nonché di complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici. La giurisprudenza costante afferma che l'attribuzione ad una data area della destinazione a zona agricola ben può essere dettata da finalità di tutela ambientale. Se ne desume che l'attribuzione ad opera della Regione, in sede di proposta di modifiche d'ufficio del P.R.G., al terreno di proprietà della ricorrente, della destinazione a zona agricola sia pienamente riconducibile alla previsione di cui all'art. 10, secondo comma, lett. c), della legge n. 1150/1942.[…] secondo la costante giurisprudenza, le modifiche finalizzate alla tutela dell'ambiente e del paesaggio, essendo, per l'appunto, distintamente previste dalla lett. c) del secondo comma dell'art. 10 cit., non soggiacciono al limite concernente il divieto di innovazioni sostanziali posto dalla prima parte del secondo comma del medesimo art. 10” (T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, 24/11/2006, n. 2487).

Anche considerando la circostanza che la legge regionale attribuisce al contraddittorio con il Comune maggiore peso rispetto alla normativa nazionale, questo non muta le considerazioni di principio svolte dalla giurisprudenza in ordine alle finalità di tutela degli interessi superiori succitati. Proprio tale necessità giustifica l’esistenza stessa di una autonoma fase di approvazione regionale nell’ambito di un unitario procedimento di adozione del piano regolatore comunale. L’intervento sul Naviglio di Bra, infatti, non può che essere inquadrato, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nel novero delle “potestà della Regione di apportare modifiche d'ufficio al piano [il che] comporta che il limite della innovazione sostanziale vale solo per le modifiche facoltative e non riguarda, al contrario, quelle attinenti alla tutela del paesaggio e dell'ambiente, le quali pertanto possono anche incidere sulle caratteristiche essenziali e sui criteri di impostazione del piano” (T.A.R. Piemonte Torino Sez. II, 14/08/2018, n. 956).

Per tali ordini di ragioni anche questi motivi non possono essere accolti.

5. Con il quinto motivo (che corrisponde al primo del ricorso RG n. 1212/2014) la società lamenta la violazione degli artt. 15 e 17 della LR 56/77 e difetto di motivazione. Nello specifico si censura la legittimità dello “stralcio” dell’area DI2263 che sarebbe avvenuto, contrariamente a quanto sostiene la giurisprudenza, senza motivazione e su parti sostanziali del piano. Quest’ultimo profilo, peraltro, aggravato dal fatto che non si sarebbe tenuto in debita considerazione quanto segnalato dall’Organo Tecnico Regionale per la VAS (che nella nota prot. 1042/2012, allegata al provvedimento impugnato, rimarcava la necessità di verificare l’effettivo bisogno di salvaguardia del consumo di suolo valutando le manifestazioni di interesse da parte di cittadini ed imprese), alle misure di mitigazione ambientale proposte ed al fatto che il Comune avesse mantenuto la destinazione dell’area motivando sulla base del progetto di insediamento produttivo che la ricorrente aveva prospettato.

Anche questa doglianza non coglie nel segno.

L’amministrazione regionale evidenzia, nella propria memoria, come per effetto del proprio intervento la destinazione dell’area non venga mutata ma semplicemente ricondotta alla propria originaria vocazione agricola (come si legge nell’allegato A della deliberazione impugnata).

Convince, pertanto, la ricostruzione di parte resistente secondo cui tale circostanza esclude la sussistenza di una modifica ex officio, ovvero una sovrapposizione definitiva della volontà regionale a quella del Comune, configurandosi, al contrario, una semplice mancata approvazione del piano. Tale esito, infatti, si configura quale uno dei possibili naturali sbocchi del procedimento complesso di adozione del PRGC. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo riconosciuto che “in relazione ai poteri di intervento della Regione sul PRG adottato dal Comune, si osserva che lo stralcio si differenzia sostanzialmente dalla modifica d'ufficio, consistendo il primo in una approvazione parziale del PRG e la seconda in una sovrapposizione definitiva della volontà regionale a quella del Comune. Nel caso di stralcio la Regione restituisce al Comune l'iniziativa, invitandolo a rinnovare l'esame della situazione delle aree stralciate e a formulare nuove proposte, lasciando integro e impregiudicato il potere comunale di riproporre una nuova disciplina urbanistica, mentre con la modifica d'ufficio il potere comunale non può più essere in tale sede esercitato” (Cons. Stato Sez. IV, 17/09/2013, n. 4614). Ed ancora, “con lo «stralcio», la Regione restituisce al Comune l'iniziativa, mentre con le «modifiche d'ufficio» sovrappone ultimativamente la propria volontà a quella del comune, sicché, ai fini dello stralcio, non è necessaria quella preventiva consultazione del comune, che la legge richiede, invece, rispetto alle modifiche (cfr. Consiglio di stato, sez. IV, 07 settembre 2006 , n. 5203), né operano i limiti di cui all'art. 10 L. n. 1150/1942 ovvero sussiste un obbligo di ripubblicazione del piano adottato (Consiglio Stato, sez. IV, 03 febbraio 2006, n. 400)” (T.A.R. Campania Napoli Sez. II Sent., 16/06/2009, n. 3292).

Occorre infine evidenziare che la mancata parziale approvazione del Piano, quale fisiologica facoltà regionale, nel caso di specie, attiene ad un’area circoscritta e non stravolge le scelte complessive del Comune.

Lo “stralcio” realizzato, infatti, possiede i requisiti minimi individuati dalla prevalente giurisprudenza: è circoscritto ad aree specifiche ed è supportato da valida motivazione.

Come parte resistente evidenzia lo stralcio, oltre a riguardare un’area ben individuata, incide su una porzione irrisoria del complessivo territorio comunale dedicato ad attività produttiva (si tratta di una superficie di poco più di 50.000 mq a fronte di circa 3 milioni di mq).

Per quanto attiene alla motivazione, l’allegato “A” alla delibera regionale, anche mediante il rinvio alla relazione redatta dal Settore Progettazione, Assistenza e Copianificazione (posteriore alle controdeduzioni comunali), contiene una serie di dettagliate indicazioni in ordine alle caratteristiche che giustificano il mantenimento della destinazione agricola per l’area. Gli argomenti spaziano dalle ragioni paesaggistiche all’eccessivo dimensionamento delle zone per attività economiche (a fronte di aree libere residue nel PRG); dalle criticità riscontrate nella delimitazione dell’area stessa (che, in sede di controdeduzioni, sarebbe stata definita unendo due preesistenti zone, tanto da essere inquadrabile come una sorta di “variante in itinere”) alla disponibilità, in capo alla ricorrente, di aree alternative per l’edificazione. La Regione, inoltre, evidenzia come lo stralcio consenta l’allineamento del PRG al PTR vigente ed, in particolare, all’art. 31 di quest’ultimo (che reca la disciplina del “Dimensionamento”, prevedendo che “La pianificazione locale, al fine di contenere il consumo di suolo rispetta le seguenti direttive:

a) i nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali possono prevedersi solo quando sia dimostrata l’inesistenza di alternative di riuso e di riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti. In particolare è da dimostrarsi l’effettiva domanda previa valutazione del patrimonio edilizio esistente e non utilizzato, di quello sotto-utilizzato e di quello da recuperare;[…]

c) quando le aree di nuovo insediamento risultino alle estreme propaggini dell’area urbana, esse sono da localizzare ed organizzare in modo coerente con i caratteri delle reti stradali e tecnologiche e concorrere, con le loro morfologie compositive e le loro tipologie, alla risoluzione delle situazioni di frangia e di rapporto col territorio aperto evitando fratture, anche formali, con il contesto urbano. Nella scelta delle tipologie del nuovo edificato sono da privilegiare quelle legate al luogo ed alla tradizione locale;…”).

Tali considerazioni, inoltre, non contraddicono quanto indicato dall’OTR per la VAS che raccomandava di considerare le reali esigenze di preservazione dei fondi agricoli anche in relazione alle manifestazioni di interesse espresse da cittadini ed imprese (allegato “B” alla delibera impugnata). L’Amministrazione comunale, nelle proprie memorie, ha infatti evidenziato come nelle proprie controdeduzioni abbia effettivamente considerato la proposta della Società ricorrente di allocare unità produttive all’interno dell’area oggetto di stralcio. Questo, però, non toglie che le opposte esigenze manifestate dalla Regione valgano a giustificare il potere di approvazione parziale effettivamente esercitato, considerato che tale facoltà non è soggetta a vincoli conformativi derivanti dalla diversa proposta comunale formulata in sede di controdeduzioni.

Considerando la natura giuridica dello “stralcio” ed i connotati che lo stesso ha assunto nel caso di specie in ordine all’individuazione dell’area ed alle motivazioni che lo sorreggono, anche questo ulteriore motivo non risulta fondato.

6. Con il sesto motivo (corrispondente al secondo del ricorso RG n. 1212/2014), infine, la ricorrente lamenta sempre la violazione degli artt. 15 e 17 della LR n. 56/77 nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà. In particolare la rappresentazione dell’area stralciata, descritta dalla Regione come area al di fuori del contesto urbano ed a vocazione rurale, non corrisponderebbe al vero in quanto prossima alla tangenziale e, stando alla pianificazione approvata, andrebbe a lambire un’importante arteria stradale, in progetto, in periferia del capoluogo (collegando quest’ultimo con la località Sanfrè).

La Regione, nelle proprie memorie, ha dimostrato, anche con supporti cartografici e fotografici, come la situazione di fatto inerente l’area in parola non possa definirsi propriamente “urbana”. La stessa è collocata al di fuori del centro abitato, oltre la tangenziale in area a prevalente vocazione agricola (caratteristica che non necessariamente coincide con la presenza di attività di produzioni agricole). Gli allegati “B” e “D” alla delibera impugnata, del resto, evidenziano una volta in più come lo stralcio dell’area DI2263 risponda ad esigenze di limitazione dell’uso di suolo in contesto agricolo. Ciò appare più che sufficiente per affermare che la delibera non possa considerarsi viziata da eccesso di potere per contraddittorietà o carenza istruttoria, avendo invece, nel suo articolato e complesso contenuto, valutato in modo ragionevole e fondato le peculiarità della destinazione dell’area in parola.

Anche quest’ultimo motivo, pertanto, non può dirsi fondato.

7. I ricorsi proposti, pertanto, non sono fondati e vengono respinti.

8. In considerazione della complessità dei fatti di causa sussistono le ragioni per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2020 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 84, comma 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Testori, Presidente

Marcello Faviere, Referendario, Estensore

Valentina Caccamo, Referendario
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Vi hanno detto che è bene vincere le battaglie? | Io vi assicuro che è anche bene soccombere, che le battaglie sono perdute nello stesso spirito in cui vengono vinte. || Io batto i tamburi per i morti, | per loro imbocco le trombe, suono la marcia più sonora e più gaia. || Gloria a quelli che sono caduti! | A quelli che persero in mare le navi di guerra! | A quelli che scomparvero in mare! A tutti i generali che persero battaglie, e a tutti gli eroi che furono vinti! | A gli infiniti eroi ignoti, eguali ai più sublimi eroi famosi.

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