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14/10/2020 - Urbanistica. Ordine di demolizione e difetto di interesse ad impugnare dopo l'acquisizione al patrimonio comunale

tratto da lexambiente.it
Urbanistica. Ordine di demolizione e difetto di interesse ad impugnare dopo l'acquisizione al patrimonio comunale
Pubblicato: 13 Ottobre 2020
Cass. Sez. III n.26523 del 23 settembre 2020 (CC 24 giu 2020)

In tema di reati edilizi, a seguito dell’inutile decorso del termine assegnato al condannato per l’esecuzione dell’ordine di demolizione, viene meno, in via generale, l’interesse alla revoca o alla sospensione dello stesso, essendo il bene ormai divenuto di proprietà del Comune e non essendo sufficiente a fondare un tale interesse la mera veste di occupante senza titolo dell’immobile.
 
RITENUTO IN FATTO
1. Con ordinanza del 22 novembre 2019, la Corte d’appello di Napoli, in funzione di giudice dell’esecuzione, ha rigettato l’istanza di revoca dell’ordine di demolizione disposto con la sentenza della medesima Corte d’appello del 14 giugno del 2000, divenuta irrevocabile nel settembre 2000, con la quale gli imputati erano stati condannati per il reato di cui all’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché per violazione della normativa antisismica, per avere realizzato, in assenza dei prescritti titoli abilitativi, un fabbricato di estensione pari a 140 mq suddiviso su due piani, uno dei quali adibito a civile abitazione.

2. Avverso l’ordinanza gli interessati, tramite i difensori e con un unico atto, hanno proposto ricorso per cassazione, chiedendone l’annullamento.
2.1. Con un primo motivo di doglianza, si lamentano violazioni di legge e vizi di motivazione in ordine al rigetto della censura concernente l’inosservanza del c.d. “protocollo Riello” e dei criteri di priorità nella trattazione delle procedure di demolizione da esso previsti, in quanto, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte d’appello, si tratterebbe di un atto avente rilevanza esterna ed efficacia vincolante, che introduce un modello di azione unitaria degli uffici nell’esecuzione degli ordine di demolizione, finalizzato a tutelare, tra gli interessi di maggiore rilevanza sul piano costituzionale, anche l’uguaglianza, la solidarietà, il diritto del lavoro e la funzione sociale della proprietà.
2.2. Con un secondo motivo di ricorso, si deducono la violazione dell’art. 173 cod. pen. e vizi della motivazione in ordine alla ritenuta insussistenza della violazione dell’art. 6 della CEDU, sul rilievo che la Corte d’appello, nel ritenere eseguibile l’ordine di demolizione nonostante lo iato temporale intercorrente tra lo stesso e l’accertamento del fatto di reato, non avrebbe tenuto conto dei principi statuiti dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo in tema di giusto processo. In particolare, nella sentenza Hamer c. Belgio, del 27/02/2008, il giudice di Strasburgo avrebbe affermato il principio secondo cui, quando l’esecuzione della demolizione avviene – come nel caso di specie – a notevole distanza di tempo dall’accertamento del fatto di reato e non sia emersa la prova che il destinatario abbia ostacolato il regolare svolgimento della demolizione, essa ha natura di sanzione penale, con la precisazione che il requisito della “notevole distanza” va accertato tenuto conto della complessità del caso concreto, del contegno del ricorrente e della condotta delle competenti autorità amministrative e che il relativo termine va calcolato a partire dal giorno in cui l’interessato viene formalmente accusato. Inoltre, si richiama la pronuncia Burdov c. Russia, del 07/05/2002, a sostegno dell’esistenza di un obbligo per le autorità nazionali di adempiere alla sentenza entro un termine ragionevole, dovendosi considerare la fase esecutiva quale parte integrante del processo penale ai fini del calcolo sulla ragionevole durata (sul punto, si citano anche le pronunce Wemhoff c. Germania; Neumeister c. Austria; Deweer c. Belgio; Konig c. Germania). Alla stregua di tali principi, in virtù della non complessità del caso in esame, della mancanza di qualsivoglia comportamento ostruzionistico da parte dei ricorrenti, nonché del lungo lasso di tempo trascorso tra la sentenza di condanna, risalente al 2000, e l’intimazione a demolire, emanata dal Procuratore della Repubblica nel marzo 2015, l’ordine di demolizione integrerebbe propriamente una sanzione penale, soggetta alla disciplina di cui all’art. 173 cod. proc. pen. Ciò, peraltro, avrebbe comportato l’obbligo – rimasto inadempiuto nel caso di specie – di valutare il profilo relativo alla proporzionalità della misura rispetto allo scopo perseguito, come richiesto tanto dalla giurisprudenza interna sia da quella internazionale (Cass., Sez. 3, n. 17398 del 19 marzo 2019 e Cedu, sentenza Ivanova, Cherkezov c. Bugaria).
2.3. In terzo luogo, si deducono violazioni di legge e vizi di motivazione quanto alla ritenuta insussistenza della violazione dell’art. 8 CEDU sotto il duplice profilo dell’inviolabilità del domicilio e della proporzionalità della misura. Secondo la difesa, l’esecuzione dell’ordine di demolizione costituirebbe, nel caso di specie, un’indebita ingerenza nel diritto al rispetto della casa, contraria ai principi affermati dalla Corte Europea, la quale, considerando la perdita del bene casa come la forma più estrema di interferenza, avrebbe affermato a più riprese l’opportunità di valutare, prima di disporre l’applicazione della misura, la circostanza che i ricorrenti dimorino all’interno dell’appartamento destinatario del provvedimento. Inoltre, nella sentenza Ivanova c. Bulgaria del 21/04/2016 – il cui oggetto la difesa ritiene analogo a quello in esame – il giudice internazionale ha prescritto la necessità di svolgere per ciascun caso un giudizio di proporzionalità della misura della demolizione, nell’ambito del quale operare un bilanciamento tra il diritto alla tutela dell’abitazione e l’interesse dello stato a impedire la realizzazione di interventi edilizi abusivi, valutando fattori quali il grado di gravità della violazione urbanistica, l’esistenza di rimedi meno invasivi ma adeguati al caso concreto, nonché la natura dell’interesse da soddisfare attraverso l’ordine di demolizione. Di tale giudizio, secondo la difesa, non vi sarebbe alcuna traccia nel provvedimento impugnato.
2.4. Con un ultimo motivo di doglianza, si deducono violazioni di legge e vizi di motivazione in ordine al rigetto, da parte del giudice dell’esecuzione, della censura concernente la violazione del principio del ne bis in idem. Secondo la difesa, alla luce del provvedimento – divenuto definitivo, essendo stato dichiarato perento il ricorso proposto al giudice amministrativo – con il quale il Comune di Napoli, in data 28 gennaio 2002, aveva disposto l’acquisizione al proprio patrimonio delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione rimasta inottemperata, nonché della natura penale di ambedue i provvedimenti, l’esecuzione dell’ordine di demolizione darebbe luogo ad una duplicazione del procedimento sanzionatorio, integrante violazione dell’art. 4, prot. n. 7, CEDU. Si richiamano a sostegno della tesi difensiva il caso Bjarni Armannsson c. Islanda, conclusosi con la condanna dello stato islandese per violazione del suddetto principio, per mancanza dei requisiti – che difetterebbero anche nel caso di specie – della complementarietà e del coordinamento tra i procedimenti, nonché i criteri “Engel”, che richiedono di valutare la sostanziale essenza penale di un provvedimento, avendo riguardo alla qualificazione dell’infrazione, alla natura della stessa e all’intensità della sanzione comminata. In quest’ottica, come la demolizione disposta in sentenza, anche la sanzione applicata dal Comune avrebbe tutti i connotati per essere considerata penale. Quest’ultima, infatti, potrebbe dare luogo a conseguenze persino deteriori rispetto a quella penale, come dimostrerebbero i seguenti indici: a) il fatto che alla sanzione penale contemplata dall’art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001 consegua in sede esecutiva la sola distruzione della res abusiva, mentre l’inottemperanza all’ingiunzione sindacale di demolizione comporta l’acquisizione al patrimonio dell’ente comunale della relativa area di sedime e di quella di pertinenza urbanistica; b) il fatto che, ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto con legge n. 164 del 2014 (c.d. “Sblocca Italia”), all’omesso adempimento dell’ordine di demolizione adottato dal Comune consegue il pagamento di una sanzione pecuniaria, mentre l’inottemperanza dell’ordine giudiziale non dà luogo ad alcuna sanzione aggiuntiva; c) l’omessa previsione, nella succitata disposizione, di una ipotesi di oblazione con effetti estintivi dell’illecito edilizio, cui consegue la possibilità di portare a esecuzione l’ordine di demolizione anche in caso di pagamento della sanzione pecuniaria; d) l’assenza di qualunque profilo di discrezionalità nell’irrogazione della sanzione pecuniaria, che ne comporta l’applicazione anche rispetto ad abusi edilizi “minori” che non necessariamente verrebbero sanzionati in base alla disciplina penalistica.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. I ricorsi sono inammissibili.
La stessa difesa afferma di avere documentalmente dimostrato che il Comune, già in data 28 febbraio 2002, aveva disposto l’acquisizione al proprio patrimonio delle opere edilizie oggetto dell’ordine di demolizione rimasto inottemperato e che il successivo ricorso giurisdizionale era stato dichiarato perento con decreto del Tar Campania del 24 maggio 2006, n. 5887, divenuto irrevocabile. Trova dunque applicazione il principio, che qui deve essere ribadito, secondo cui, in tema di reati edilizi, a seguito dell’inutile decorso del termine assegnato al condannato per l’esecuzione dell’ordine di demolizione, viene meno, in via generale, l’interesse alla revoca o alla sospensione dello stesso, essendo il bene ormai divenuto di proprietà del Comune (ex multis, Sez. 3, n. 49416 del 12/09/2019, Rv. 278260 – 01; Sez. 3, n. 45432 del 25/05/2016, Rv. 268133 - 01) e non essendo sufficiente a fondare un tale interesse la mera veste di occupante senza titolo dell’immobile. Anche a prescindere da tali assorbenti considerazioni, deve comunque rilevarsi la manifesta infondatezza delle singole censure proposte.
1.1. Quanto al primo motivo, riguardante la violazione del c.d. “Protocollo Riello”, deve osservarsi che tale protocollo, come già evidenziato dal giudice di merito, costituisce un mero atto di intesa tra gli uffici di Procura finalizzato alla regolamentazione dell’esecuzione delle procedure di demolizione, privo di qualunque rilevanza esterna e assolutamente non vincolante per gli uffici. Questa Corte ha avuto più volte modo di chiarire che un atto interno alla pubblica amministrazione si risolve in un mero ausilio per i funzionari e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari, poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo. Lo status di indipendenza esterna riconosciuto, per costante giurisprudenza costituzionale, al pubblico ministero, impone infatti che la scelta sulle modalità della sua azione non possa che essere rimessa al singolo Procuratore della Repubblica, sicché lo stesso sarà vincolato nello svolgimento di tale attività solo al rispetto della legge e non all’osservanza di circolari interpretative del dato normativo emesse dalla pubblica amministrazione o di direttive adottate dagli uffici requirenti, con la conseguenza che deve ritenersi del tutto infondata qualunque censura che abbia ad oggetto la violazione di simili atti interni (Sez. 3, n. 28781 del 16/05/2018, Rv. 273359). Né rileva in senso contrario il riferimento operato dalla difesa agli artt. artt. 1 e 6 del d.l. n. 106 del 2006, norme che sarebbero a loro volta richiamate dal citato protocollo, dal momento che tali diposizioni si limitano a demandare al Procuratore della Repubblica il compito di stabilire i criteri cui i magistrati dell’ufficio devono attenersi nell’organizzazione del medesimo al fine garantire l’uniforme applicazione della legge penale e il rispetto delle norme sul giusto processo, consentendo però ai singoli uffici requirenti l’adozione dei provvedimenti attuativi di tali principi. E ciò, a prescindere dall’ulteriore e assorbente considerazione che la difesa non ha chiarito, neanche con il ricorso per cassazione, le ragioni per le quali il richiamato protocollo sarebbe stato violato nel caso di specie.
1.2. Il secondo motivo, con il quale si lamenta l’irragionevolezza della misura per il tempo trascorso fra l’accertamento del reato e l’emissione dell’ordine di demolizione, è anch’esso manifestamente infondato. Il ricorrente ripropone la tesi della natura sostanzialmente penale dell’ordine di demolizione che interviene ad una certa distanza di tempo dall’accertamento del fatto di reato, sulla base di una pretesa interpretazione conforme alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che consentirebbe di ritenere applicabile all’istituto l’art. 173 cod. pen. in tema di prescrizione della pena. Dall’accoglimento di tale tesi discenderebbe l’illegittimità del provvedimento impugnato, che concerne l’esecuzione di una demolizione disposta da una sentenza divenuta definitiva ben quindici anni prima. L’assunto difensivo, tuttavia, non merita accoglimento in quanto, nel limitarsi ad operare richiami – non sempre conferenti – a pronunce della Corte europea, pretermette del tutto l’orientamento fatto proprio dalla giurisprudenza di legittimità sulla natura dell’ordine di demolizione. Va osservato in primo luogo – ribadendo quanto già affermato dal giudice di merito – che nessuna rilevanza assume nel caso in esame la decisione Hamer c. Belgio richiamata dalla difesa, dal momento che essa riguardava un abuso edilizio scoperto ben ventisette anni dopo l’ultimazione dell’immobile, con la conseguenza che si controverteva in quell’ambito del diverso problema della prescrizione del reato e non della pena; nel caso in esame, invece, l’imposizione dell’ordine di demolizione contestualmente alla sentenza di condanna comportava l’onere per i ricorrenti di porsi in condizione di ottemperare nel più breve tempo possibile al provvedimento, mentre gli stessi sono consapevolmente rimasti inerti. Sotto altro profilo, va comunque rilevato che l’ordinanza impugnata, adeguandosi all’orientamento costante di questa Corte, ha espressamente escluso la natura di “pena” dell’ordine di demolizione, anche se disposto dal giudice penale. Si è costantemente affermata, infatti, la natura amministrativa di detta sanzione, che persegue una funzione ripristinatoria e non punitiva, imposta per ragioni di tutela del territorio, come tale sottratta, sia alla disciplina dell’estinzione della sanzione per il decorso del tempo ex art. 173 cod. pen., dal momento che tale norma si riferisce alle sole pene principali e non alle sanzioni amministrative, sia all’estinzione per prescrizione quinquennale ex art. 28 legge n. 689 del 1981 propria delle sanzioni amministrative, riguardante le sole sanzioni pecuniarie con finalità punitiva (ex plurimis, Sez. 3, n. 49416 del 12/09/2019; Sez. 3, n. 3979 del 21/09/2018, dep. 28/01/2019, Rv. 275850 – 02). In virtù di tali argomentazioni, questa Corte, investita in passato della questione di legittimità costituzionale dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 rispetto agli artt. 3 e 117 Cost., per omessa previsione di un termine di prescrizione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna, ne ha concluso per la manifesta infondatezza, in considerazione della differente natura di sanzione amministrativa “ripristinatoria” della demolizione, rispetto alla finalità punitiva delle sanzioni penali, che integra una diversa situazione sostanziale idonea giustificare il differente regime giuridico (ex multis, Sez. 3, n. 41475 del 03/05/2016).
1.3. Il terzo motivo, con il quale si deducono la violazione del diritto al rispetto del domicilio ex art. 8 CEDU e il carattere sproporzionato della misura, è inammissibile per genericità, oltre che per manifesta infondatezza. Relativamente al profilo concernente l’inviolabilità del diritto al domicilio, va rilevato che il giudice dell’esecuzione ha correttamente evidenziato che le posizioni giuridiche soggettive costituite dal diritto del singolo alla casa, ad una vita sana, alla vita privata e familiare, pur trovando esplicita tutela nell’art. 8 CEDU e negli artt. 14 e 15 Cost., non possono avere carattere così ampio ed assorbente da superare sempre e comunque – vanificandola del tutto – ogni prescrizione amministrativa o penale in punto di edificabilità dei suoli e tutela del territorio. Anzi, il diritto del singolo deve essere posto in bilanciamento con quello generale, espressamente previsto dalla legge, al corretto assetto del territorio e alla conseguente repressione degli abusi edilizi; bilanciamento correttamente effettuato nel caso di specie, in cui – come visto – i ricorrenti non vantano una posizione giuridicamente rilevante, perché occupano senza titolo un immobile che gli stessi affermano essere stato ormai acquisito al patrimonio del Comune. Parimenti, va disattesa la censura relativa al carattere sproporzionato della misura applicata rispetto allo scopo perseguito, dal momento che la valutazione di proporzionalità tra la demolizione e l’interesse del singolo al rispetto del proprio domicilio, richiesta dalla sentenza della Corte EDU 21/4/2016, n. 46577/15 (Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria), richiamata dal ricorrente, presuppone la prospettazione da parte del medesimo della situazione di fatto esistente al momento della proposizione del ricorso e la rappresentazione del concreto pregiudizio che lo stesso subirebbe dall’esecuzione dell’ordine di demolizione. Nel caso di specie, invece, la prospettazione difensiva si limita a sostenere l’esistenza di un diritto alla continuazione della residenza nell’immobile, senza prospettare, né con l’atto di appello né tantomeno con il ricorso in cassazione alcun concreto e specifico pregiudizio, diverso dalla perdita della casa stessa, peraltro occupata senza titolo.
1.4. Il quarto motivo, relativo alla violazione del divieto di bis in idem è, del pari, manifestamente infondato. Va dapprima ricordato che, sul versante del diritto sovranazionale, la sentenza Grande Stevens c. Italia, della Corte EDU ha sostanzialmente affermato il principio il principio secondo il quale il divieto del ne bis in idem può ritenersi violato allorquando, per un fatto corrispondente sotto il profilo storico-naturalistico a quello oggetto di sanzione penale, sia già stata irrogata all’imputato una sanzione formalmente amministrativa, della quale venga riconosciuta natura “sostanzialmente penale”, escludendo, quindi, la sussistenza di una violazione del principio del ne bis in idem convenzionale nel caso in cui uno dei procedimenti in relazione al quale si invoca il principio non abbia natura sostanzialmente penale, nonché la sua deducibilità anche in presenza di una sanzione formalmente amministrativa della quale venga riconosciuta la natura “sostanzialmente penale” quando manchi qualsiasi prova della definitività della irrogazione della sanzione amministrativa medesima (Sez. 3, n. 19334 del 11/2/2015, Andreatta, Rv. 264809; Sez. 3, n. 48591 del 26/4/2016, Pellicani, Rv. 268493). Alla luce di tali considerazioni, la giurisprudenza nazionale ha valorizzato quale argomentazione dirimente per escludere, in siffatte ipotesi, la violazione del divieto di bis in idem, la natura di sanzione sostanzialmente amministrativa dell’ordine di demolizione (v. supra, par. 1.2.). E la prospettazione difensiva, senza confrontarsi con le motivazioni esplicitate nel provvedimento impugnato, si articola su argomentazioni meramente assertive tese a dimostrare la natura penale dell’ordine amministrativo di demolizione conseguente all’emissione del provvedimento acquisitivo del manufatto al patrimonio comunale (punto 2.4. del Ritenuto in fatto). In particolare: la censura sub a), relativa alle conseguenze deteriori – rispetto alla sanzione penale – che deriverebbero dal provvedimento amministrativo comunale, non tiene conto del fatto che, per costante orientamento giurisprudenziale, le disposizioni che prevedono la demolizione dell’immobile abusivo non comportano l’applicazione di due “pene” diverse all’esito di due distinti procedimenti relativi al medesimo fatto, ma l’applicazione della medesima sanzione amministrativa finalizzata al ripristino dell’assetto del territorio (Sez. 3, n. 9886 del 7/2/2018; Sez. 3, n. 20873 del 10/11/2017). Si tratta, cioè, di due diversi meccanismi posti, l’un l’altro, in rapporto di progressione, tant’è che il provvedimento acquisitivo del comune presuppone che l’ordine di demolizione precedentemente disposto sia rimasto inottemperato. Del pari, risultano del tutto destituite di fondamento le successive argomentazioni, articolate sulla previsione di cui all’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, perché tale disposizione ha trovato ingresso nell’ordinamento tramite la legge n. 164 del 2014 e non risulta perciò applicabile al caso di specie, relativo all’esecuzione di un ordine di demolizione disposto contestualmente alla sentenza di condanna, risalente all’anno 2000, in presenza di un’acquisizione al patrimonio comunale che la difesa afferma essere avvenuta il 28 febbraio 2002. In ogni caso, quanto alla censura sub b), va osservato che il meccanismo del pagamento della sanzione pecuniaria previsto nel caso di inottemperanza agli ordini dell’autorità è estraneo al sistema sanzionatorio penale ed è invece proprio di quello amministrativo. Inoltre, l’applicazione della sanzione pecuniaria – che non ha trovato, né poteva trovare applicazione nel caso di specie – riguarda una fase successiva e ulteriore rispetto alla semplice commissione dell’illecito penale, conseguendo alla constatata inottemperanza dell’ordine di demolizione. Per le medesime ragioni va rigettata l’argomentazione sub d), relativa all’assenza di discrezionalità nell’irrogazione di detta sanzione pecuniaria. Manifestamente infondata risulta, da ultimo, l’argomentazione sub c), dal momento che il meccanismo dell’oblazione, cui consegue l’estinzione del reato, si accompagna sempre al comportamento positivo del colpevole che abbia proceduto alla riparazione delle conseguenze lesive dell’illecito realizzato, laddove la conseguenza sanzionatoria rappresentata dall’acquisizione al Comune dell’immobile illegittimamente costruito e dalla demolizione che dovrebbe conseguirne presuppone, al contrario, la permanenza dell’illecito, ovvero la persistente inottemperanza all’ordine di demolizione.

2. I ricorsi, dunque, devono essere dichiarati inammissibili. Tenuto conto della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in € 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di € 3.000,00 ciascuno in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso il 24/06/2020.
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