26/05/2020 – Troppa burocrazia o mancanza di burocrati? 

Essendo un economista, amavo raccontare una vecchia storiella autoironica sulla categoria cui appartengo.La storiella riguarda il solito naufragio su un’ isola deserta di un ingegnere, un chimico e un economista che si trovano affamati davanti a scatolette di carne salvate e quindi si interrogano su come aprirle. Dopo aver ascoltato l’ ingegnere e il chimico avanzare le loro proposte sulla base delle loro competenze, l’ economista dice: «Assumiamo di avere un apriscatole». Con l’ esperienza mi sono chiesto se la storiella possa e debba essere applicata anche a legislatori che sfornano norme, decreti e regolamenti senza sosta, sempre con le migliori intenzioni per il benessere della collettività e con la finalità di mettere in moto un’ azione pubblica, un provvedimento a favore di qualcuno, una nuova procedura, un controllo o una autorizzazione, un investimento.

Si assume sempre che ci sia un ufficio pubblico esecutore (gli uffici sono come i reparti produttivi di un’ azienda manifatturiera), che in questo ufficio ci siano delle persone in numero adeguato, che siano persone competenti che sanno quel che devono fare, che non siano già occupate a fare altro, e infine che sia previsto il modo in cui lo devono fare, perché secondo il principio di legalità non si può fare nell’ amministrazione tutto quel che non è proibito dalla legge, ma solo quel che da qualche norma sia espressamente previsto (i decreti attuativi). In sintesi, si assume sempre di avere un apriscatole. La storia del tentativo di fronteggiare l’ emergenza economica da Covid-19 sta nel fatto che nessuno ha pensato di vedere se c’ era l’ apriscatole nell’amministrazione, nelle banche e in tutti gli enti coinvolti. Ma non è storia solo dell’ emergenza. È, per esempio, la storia degli investimenti pubblici.

Non è solo questione di norme, ma il fatto che chi scrive le norme assume sempre di avere l’ apriscatole, cioè il mezzo di attuazione, senza una valutazione di chi deve fare cosa, se le persone ci sono e lo sanno fare, quanto tempo richiede il farlo e se sono sempre autorizzate a farlo. Non c’ è semplificazione che tenga se non si parte dalla considerazione della tecnologia produttiva, perché anche aprire una scatoletta, nell’ assenza di regole e burocrazia di un’ isola deserta, è una cosa semplice, ma non basta “assumere” di avere un apriscatole. È inevitabile che i massimi generatori di “domanda di nuovo lavoro burocratico” siano gli uffici legislativi anche quando si mettono in moto per rispondere, in perfetta buona fede, a chi vuole ridurre la burocrazia. Il problema è che a fronte della “domanda” deve esserci anche un’ offerta adeguata di burocrati in grado di soddisfarla.

Quando come ministro dell’ Economia e delle finanze chiesi un anno fa, come tanti altri prima di me, che fossero fissati tempi certi per le autorizzazioni che devono essere rilasciate dagli uffici centrali e periferici del ministero dei Beni e le attività culturali e del turismo, le sovrintendenze, ricevetti un diniego ma anche una risposta che ritenni molto seria da parte del ministro competente: «Qualunque termine rappresenterebbe una sanatoria perché gli uffici non sono in grado di rispondere essendo sguarniti di personale». In altri termini, mi disse che non aveva l’ apriscatole e non voleva “assumere” di averlo. La risposta, ovvia, era quella di predisporre un piano di assunzioni di nuovo personale in modo tale che le sovrintendenze fossero in grado di rispondere con rigore e tempi brevi e perentori alle richieste di autorizzazione, cioè la risposta era quella di comprare l’ apriscatole, come si è fatto di corsa sul piano medico di fronte alla pandemia. Oggi non c’ è un eccesso, ma una enorme mancanza di burocrazia, nel senso di uffici in grado di svolgere i compiti richiesti.

Quello che è in eccesso è la domanda di burocrazia insita in ogni norma, ma anche perché si assume sempre che ci sia un’ offerta adeguata, cioè una catena produttiva adeguata. Il modello di Genova è di grande interesse, ma ha un punto di partenza irripetibile nella maggior parte dei casi, c’ era il progetto di un grande architetto che è stato donato alla città e ci si è rivolti subito a grandi imprese esecutrici con affidamenti diretti. Normalmente non c’ è il progetto e come prima cosa si deve decidere chi lo fa. L’ Italia ha bisogno non solo di 10 o 15 grandi progetti, ma di migliaia di progetti, sia per nuove opere sia per manutenzioni e ristrutturazioni. Prima di arrivare alle autorizzazioni delle sovrintendenze, vediamo se i provveditorati alle opere pubbliche sono in grado di svolgere il loro compito. Un anno fa fu istituita una Centrale di progettazione con finanziamento adeguato collocata presso il Demanio.

Doveva essere una struttura tecnica di eccellenza per fornire direttamente progetti tecnologicamente avanzati e finanziariamente sostenibili, in parte standardizzati, per investimenti da parte di amministrazioni centrali e locali: scuole, ospedali, tribunali, carceri, palestre. Il principio era quello della sussidiarietà, le amministrazioni potevano ricorrervi, ma non doveva essere un vincolo. Si trattava di predisporre un apriscatole, non se ne è fatto nulla. Tutto bene se nel frattempo fosse stato messo in campo uno strumento alternativo migliore. Oggi siamo in attesa di un decreto che rilanci gli investimenti pubblici intervenendo, tra l’ altro, sul Codice degli appalti. Poiché nell’ estate 2018 la Presidenza del Consiglio varò una gigantesca consultazione pubblica in proposito, sicuramente dopo quasi due anni avrà le idee chiarissime su cosa fare sul piano giuridico e che non si limiterà ad “assumere” che qualcuno poi applichi. Ho finito di leggere un interessante ed agile volumetto scritto da un giurista (Fabio Cintioli, Per qualche gara in più , Rubettino) che spiega, anche al non giurista, perché in Italia l’ amministrazione blocca tutto: le sue raccomandazioni si possono sintetizzare nel consentire più discrezionalità perché non tutto si può normare. Ma la discrezionalità è esercizio di una funzione, ci vuole chi la eserciti, appunto l’ ormai noto apriscatole.