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Associazione Nazionale Professionale Segretari Comunali e Provinciali
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20/05/2020 - Rapporto Comune - Società partecipate

tratto da banchedati.corteconti.it
Rapporto Comune - Società partecipate
La Sezione, all’esito dell’esame dei questionari sui bilanci di previsione 2015 e 2016 e sui rendiconti degli esercizi 2014-2018, accerta la presenza, nei termini evidenziati in parte motiva, di profili di criticità con riferimento alla sana gestione finanziaria del ComuneLa Sezione chiede all’Ente di adottare i provvedimenti idonei a rimuovere le criticità riscontrate e, in particolare, di: improntare i rapporti con gli organismi partecipati a canoni di efficienza, trasparenza ed economicità nel rispetto delle previsioni normative recate dal d.lgs. n. 175/2016; attenersi scrupolosamente ai principi contabili di prudenza e veridicità nelle operazioni di riaccertamento dei residui attivi e passivi; provvedere, in vista dell’approvazione del rendiconto 2019, alla corretta determinazione e alla verifica di congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità e del Fondo rischi contenzioso secondo quanto indicato in parte motiva.Il Collegio dispone, inoltre, che il Comune provveda a trasmettere alla Sezione apposita deliberazione consiliare di presa d’atto della presente pronuncia entro trenta giorni dal ricevimento della stessa.Alla luce delle criticità rilevate nei rapporti finanziari tra il Comune e i propri organismi partecipati, il Collegio, in continuità con quanto accertato nella deliberazione n. 1/2012/PRSE, dispone la trasmissione della deliberazione alla competente Procura contabile per le valutazioni di competenza in ordine alla sussistenza, nel caso concreto, di profili di danno erariale.
 
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Lombardia n. 69/2020/PRSE
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Maria Riolo Presidente
dott. Marcello Degni Consigliere
dott. Giampiero Maria Gallo Consigliere
dott. Luigi Burti Consigliere
dott.ssa Alessandra Cucuzza Referendario
dott. Ottavio Caleo Referendario (relatore)
 
nell’adunanza pubblica del 14 maggio 2020, svolta in modalità da remoto ex art. 85, comma 3, lett. e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (conv. dalla legge 24 aprile 2020, n. 27), emergenza epidemiologica COVID-19, ha adottato la seguente deliberazione nei confronti del Comune di Broni (PV), bilanci di previsione 2015 e 2016 e rendiconti degli esercizi 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018
 
visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
visto il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL);
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
visto l’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006);
visto l’art. 3 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito nella legge 7 dicembre 2012, n. 213;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
ESAMINATE le relazioni-questionario dell’Organo di revisione contabile del Comune di Broni (PV) sul bilancio di previsione 2015 e 2016 e sui rendiconti degli esercizi 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 pervenute a questa Sezione regionale nonché gli elementi presenti in banca dati;
VISTA la nota istruttoria prot. Cdc nn. 20101 e 20102 del 04/10/2019 (tramessa a mezzo Con.Te) con la quale sono state richieste informazioni e precisazioni, corredate da eventuale documentazione integrativa;
VISTA l’istanza di proroga dei termini per il riscontro alla nota istruttoria sopra richiamata, avanzata dall’Ente con nota prot. n. 19561 del 18/10/2019 (acquisita a prot. Cdc. n. 21234 del 18/10/2019) e assentita da questa Sezione con nota prot. n. 21425 del 21/10/2019;
VISTA la risposta istruttoria dell’Ente, acquisita a prot. Cdc nn. 21997 e 22003 del 26/10/2019 (parimenti trasmessa a mezzo Con.Te) e relativa documentazione allegata;
VISTO il provvedimento (prot. interno n. 7276 del 28/4/2020) con il quale il Presidente della Sezione di controllo ha fissato la discussione della questione sopra specificata all’Adunanza in camera di consiglio già fissata, con ordinanza n. 42 del 19 dicembre 2019, per il 13 maggio 2020 e da svolgersi mediante collegamento da remoto secondo quanto previsto nella successiva ordinanza presidenziale n. 21 del 5 maggio 2020;
VISTA la memoria prodotta dal Comune di Broni prot. n. 8248 dell’11 maggio 2020 e annessa documentazione (acquisiti a prot. Cdc. da n. 7843 a n. 7848 dell’11 maggio 2020) di seguito alla comunicazione della Sezione trasmessa, a mezzo ConTe prot. n. 0007539 del 04/05/2020, di avvenuto deferimento in camera di consiglio della trattazione del presente procedimento istruttorio;
Vista la richiesta del Responsabile del servizio finanziario del Comune di Broni in data 11 maggio 2020 (pervenuta a mezzo posta elettronica e acquisita a prot. Cdc. n. 7851 in pari data) con la quale il Responsabile stesso ha chiesto di essere sentito in adunanza unitamente al Segretario Generale del Comune;
RICHIAMATO il decreto n. 6/2020 (trasmesso al Comune a mezzo ConTe, prot. Cdc n. 7854 dell’11 maggio 2020) con il quale il Presidente della Sezione, vista la suddetta richiesta del Comune, ha disposto, ai fini di una compiuta attuazione del principio del contraddittorio, il rinvio della discussione del deferimento di cui trattasi all’adunanza pubblica del 14 maggio 2020;
RITENUTA la legittimità delle Adunanze da remoto (con collegamento dei Magistrati del Collegio dalla propria abitazione) ex art. 85, comma 3, lett. e) del D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (conv. dalla legge 24 aprile 2020, n. 27), emergenza epidemiologica COVID-19, (secondo quanto già espresso dal Consiglio di Stato nel parere n. 571 del 10 marzo 2020) ai fini dello svolgimento dell’attività di controllo finanziario sugli enti locali di competenza della Sezione, avendo garantito il pieno contraddittorio con l’Amministrazione interessata e la collegialità della decisione;
Richiamato, inoltre, l’art. 84, comma 6 dello stesso D.L. n. 18/2020 secondo cui “Il giudice delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto. Il luogo da cui si collegano i magistrati e il personale addetto è considerato camera di consiglio a tutti gli effetti di legge” nonché l’art. 85, comma 1 dello stesso decreto in forza del quale “le disposizioni di cui agli articoli 83 e 84 si applicano, in quanto compatibili e non contrastanti con le disposizioni recate dal presente articolo, a tutte le funzioni della Corte dei conti”;
VISTO il decreto n. 139 del 3 aprile 2020 del Presidente della Corte dei conti, recante “Regole tecniche ed operative in materia di coordinamento delle Sezioni regionali di controllo in attuazione del decreto legge n. 18/2020”;
DATO ATTO che il collegamento è avvenuto a mezzo della piattaforma “Teams” e ciascun Magistrato si è collegato con la dotazione informatica dalla propria abitazione mentre per l’Amministrazione hanno partecipato, in collegamento dalla propria sede di servizio, il Responsabile del servizio finanziario del Comune, Rag. Marta Parentela, e il Segretario generale, dott. Giuseppe De Luca, debitamente identificati come da documentazione agli atti;
UDITO in adunanza il Referendario, Dott. Ottavio Caleo nella qualità di relatore;
UDITI, altresì, i rappresentanti dell’Amministrazione sopra richiamati;
 
Premesso in fatto
Dall’esame delle Relazioni-questionario dell’Organo di revisione sul bilancio di previsione 2015 e 2016 e sui rendiconti degli esercizi 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 redatte ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e dalla documentazione successivamente acquisita in sede istruttoria sono emersi taluni profili di criticità nella gestione finanziaria del Comune di Broni (PV) in relazione ai seguenti aspetti:
1. Rapporti finanziari con gli organismi partecipati;
2. Operazioni di riaccertamento straordinario e ordinario dei residui;
3. Modalità di calcolo del fondo crediti dubbia esigibilità e ricorso al metodo c.d. semplificato negli esercizi 2015 e 2016;
4. Congruità dell’accantonamento a fondo rischi contenzioso negli esercizi considerati e corretta determinazione del risultato di amministrazione.
A conclusione dell’attività istruttoria il magistrato incaricato ha ritenuto di sottoporre la situazione finanziaria del Comune alla valutazione collegiale della Sezione, convocata allo scopo, nella camera di consiglio del 13 maggio 2020, in vista della quale l’Amministrazione ha fatto pervenire apposita memoria istruttoria e annessa documentazione (acquisite a prot. Cdc. da n. 7843 a n. 7848 dell’11 maggio 2020).
A seguito della richiesta del Responsabile del servizio finanziario del Comune di Broni in data 11 maggio 2020 (pervenuta a mezzo posta elettronica e acquisita a prot. Cdc. n. 7851 in pari data) di essere sentito in adunanza unitamente al Segretario Generale del Comune, il Presidente della Sezione, con decreto n. 6/2020, ha disposto, ai fini di una compiuta attuazione del principio del contraddittorio, il rinvio della discussione del deferimento di cui trattasi all’adunanza pubblica del 14 maggio 2020.
Nel corso dell’adunanza pubblica, dopo la relazione del Magistrato istruttore, sono intervenuti, in rappresentanza dell’Amministrazione, il Segretario generale del Comune, dott. Giuseppe De Luca in relazione al punto 1 del deferimento e il Responsabile del servizio finanziario, Rag. Marta Parentela, in relazione ai punti 2-3-4, i quali hanno fornito ulteriori elementi e chiarimenti con riguardo alla documentazione trasmessa in sede istruttoria e alla memoria depositata in vista dell’adunanza.
 
Considerato in diritto
 
Il controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti.
L'art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha previsto, ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, l’obbligo, a carico degli organi di revisione degli enti locali, di trasmettere alla Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell'esercizio medesimo, formulata sulla base dei criteri e delle linee guide definite dalla Corte.
Al riguardo, occorre evidenziare la peculiare natura di tale forma di controllo, ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all'adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio.
Questo nuovo modello di controllo, come ricordato dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n. 60/2013, configura, su tutto il territorio nazionale, un sindacato generale ed obbligatorio sui bilanci preventivi e rendiconti di gestione di ciascun ente locale, finalizzato a tutelare, nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea.
Esso si colloca nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, in riferimento agli articoli 97, primo comma, 28, 81 e 119 della Costituzione, che la Corte dei conti contribuisce ad assicurare, quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell’equilibrio economico finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento.
Da ultimo, l’art. 148 bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha inteso rafforzare il quadro dei controlli e dei presidi della gestione delle risorse finanziarie pubbliche, nell’ambito di inderogabili istanze unitarie da garantire nell’assetto policentrico della Repubblica.
Nel caso di accertamento, da parte della Sezione, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obbiettivi posti dal patto di stabilità interno, è previsto, infatti, l’obbligo per gli enti interessati, di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, da trasmettere alla Sezione per le verifiche di propria competenza.
Ulteriori forme di tutela degli equilibri di bilancio sono state previste nel caso di operazioni contabili prive di copertura  o di cui sia accertata l’insostenibilità finanziaria. Qualora le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della delibera prevista dall'art. 148 bis, comma 3, del TUEL, la natura collaborativa del controllo, anche in relazione alla previsione contenuta nell’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, suggerisce di segnalare agli enti anche irregolarità contabili meno gravi, soprattutto se accompagnate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun ente.
In ogni caso l’ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni ricevute e a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
Ciò detto, la Sezione, preso atto degli elementi emersi nel corso dell’istruttoria, formula le seguenti considerazioni sugli specifici rilievi del magistrato istruttore.
1. Rapporti con gli organismi partecipati
Con la deliberazione n. 1/2012/PRSE questa Sezione ha accertato numerose criticità nei rapporti patrimoniali e finanziari instauratisi tra il Comune di Broni e i suoi organismi partecipati, muovendo diversi rilievi all’operazione con la quale la gestione della farmacia comunale, già affidata alla società partecipata di primo livello Farmabroni S.r.l. (in liquidazione), era stata trasferita alla società “Nuova Farmabroni S.r.l.”, interamente partecipata dalla prima.
In particolare, nella delibera sopra richiamata, era stata accertata la diseconomicità e non regolarità di un’operazione commerciale volta a costituire una società partecipata di secondo livello con contestuale conferimento del ramo d’azienda avente ad oggetto l’attività principale svolta dalla società di primo livello: nella circostanza, era stato, così, osservato come “detta operazione finalizzata a lasciare in capo alla società Farmabroni s.r.l., partecipata direttamente dal Comune nella misura del 90%, i debiti maturati dalle precedenti gestioni per trasferire l’attività dell’azienda (vendita al dettaglio di prodotti farmaceutici) ad una società interamente partecipata dal Comune (Nuova Farmabroni S.r.l. unipersonale), non risponde nè a criteri di economicità né al principio di trasparenza che deve connotare l’agire della pubblica amministrazione anche quando si avvale di strumenti privatistici”; ciò in considerazione del fatto che, sul piano dell’economicità, l’amministrazione comunale non aveva compiuto “alcuna valutazione in ordine alla circostanza se la creazione di una struttura societaria di secondo livello sia giustificabile in termini di riduzione dei costi sostenuti fino al quel momento per la gestione del servizio” mentre, sul piano della trasparenza, “la partecipazione societaria indiretta, di fatto, “allenta” il controllo che l’ente locale deve esercitare sui propri organismi partecipati”
Conseguentemente l’amministrazione era stata invitata, tra l’altro, a “compiere adeguate verifiche sul mantenimento di una partecipazione di secondo livello, sia in termini di efficienza ed economicità, sia sotto il profilo del rispetto della normativa sulla gestione delle farmacie comunali”.
La situazione riscontrata - che vedeva il comune detenere una farmacia gestita da una partecipata di secondo livello per il tramite di una società in liquidazione a dispetto dei principi di razionalità e trasparenza che devono governare le relazioni tra enti pubblici e organismi partecipati - si è protratta nel tempo.
Così, nella successiva deliberazione n. 251/2015/PRSE, questa Sezione ha constatato la mancata adozione, da parte dell’ente, delle misure correttive richieste, osservando che “le ripetute richieste formulate in sede istruttoria sullo stato della liquidazione e sulle iniziative intraprese per superare la descritta gestione non hanno infatti avuto puntuale riscontro da parte dell’Organo di revisione il quale ha viceversa sempre riferito sullo stato del contenzioso della società Farmabroni S.r.l., rinviando per il resto al Piano di razionalizzazione delle società partecipate in corso di predisposizione da parte dell’ente. Né dal predetto Piano di razionalizzazione…sembra emergere con chiarezza la modalità con la quale il comune intende superare l’anomala gestione della farmacia comunale”.
Ulteriori profili di criticità nei rapporti finanziari tra il comune e la società in liquidazione venivano rinvenuti con specifico riguardo “al credito di oltre 70 mila euro risalente al 2010 e rispetto al quale non risultavano avviate le pratiche di riscossione” da parte del Comune.
L’amministrazione comunale veniva, quindi, invitata ad adottare e a comunicare, senza ulteriore indugio, le misure assunte per il superamento delle criticità accertate con la deliberazione n. 1/2012/PRSE sopra richiamata anche attraverso l’integrazione del Piano di razionalizzazione già trasmesso alla Sezione.
Successivamente, con la delibera n. 18/2016/VSG, resa all’esito dell’esame del Piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie possedute dall’ente ai sensi dell’art. 1, comma 611 ss., della legge n. 190/2014, la Sezione ha rilevato, anche nella seconda versione del Piano, nonostante le modifiche derivanti dal decreto sindacale n. 9 del 14 dicembre 2015, “la mancata previsione di qualsiasi misura di razionalizzazione e riorganizzazione della gestione della farmacia comunale, attualmente ancora esercitata - come confermato dalla rappresentante dell’ente intervenuta in adunanza - a mezzo di una società partecipata di secondo livello (Nuova Farmabroni Srl) detenuta da una società di primo livello in liquidazione (Farmabroni Srl)”, accertando, “a distanza di quasi 4 anni dalla prima pronuncia di questa Sezione, “il reiterato inadempimento del Comune rispetto all’adozione di misure organizzative della gestione del servizio farmaceutico”.
Nel corso della presente istruttoria è stato chiesto all’Ente di dare conto dei provvedimenti adottati per risolvere le criticità accertate da questa Sezione in relazione alla gestione del servizio farmaceutico comunale, specificamente richiesti con la citata deliberazione n. 18/2016/VSG.
Nella risposta istruttoria del 26 ottobre 2019 sopra richiamata l’Ente ha riferito di aver adottato le richieste misure di razionalizzazione tramite la liquidazione definitiva e lo scioglimento della società partecipata Farmabroni s.r.l. la cui cancellazione dal Registro imprese è avvenuta in data 8 giugno 2016.
In particolare, nella suddetta risposta istruttoria, l’Ente ha comunicato che “il percorso più idoneo, anche in termini procedurali, per completare la fase di liquidazione è risultato essere l’assegnazione della partecipazione in Nuova Farmabroni S.r.l. al Comune ed il conseguente accollo dei debiti che residuano in capo alla società in liquidazione da parte dell’ente, in modo da consentirne la chiusura definitiva, anche in considerazione della vigenza di specifiche norme che il legislatore ha introdotto per favorire la chiusura delle partecipate”.
In data 21 maggio 2016, in esecuzione della delibera consiliare n. 32 del 2 maggio 2016, il Comune ha approvato il verbale di assemblea relativo al bilancio finale di liquidazione, assegnazione di beni e accollo di debiti all’unico socio.
Il Comune ha, inoltre, rappresentato che “Il prospetto predisposto dal liquidatore della Farmabroni S.r.l. evidenziava debiti per un totale di 109.458,09 euro iva inclusa” - riferibili a spese legali, di consulenza contabile e fiscale prestata alla società, nonché a debiti verso la Nuova Farmabroni s.r.l. - e che “La spesa è stata imputata alla missione 1, programma 3, titolo 1, macroaggregato 10 del bilancio di previsione 2016/2018 ed è stata finanziata con avanzo libero ai sensi dell’art. 187, comma 2. lett. d) del D.Lgs. n. 267/2000 e s.m.i. I mandati di pagamento sono stati emessi”.
Relativamente ai crediti di 72.960,78 euro (accertamento n. 5066/2010) e di 7.696,25 euro (accertamento n. 4951/2010) vantati dal Comune di Broni verso la disciolta società, l’Ente ha riferito “di aver provveduto alla loro eliminazione in sede di riaccertamento ordinario 2016”.
Ciò posto la Sezione ritiene di dover valutare la vicenda esposta alla luce del c.d. divieto di “soccorso finanziario” da parte degli enti pubblici in favore degli organismi partecipati - introdotto dall’art. 6, comma 19, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (conv., con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) e oggi disciplinato all’art. 14 del d.lgs. n. 175/2016 (di seguito anche TUSP) - nonché degli orientamenti della giurisprudenza contabile in materia.
In particolare, l’art. 6, comma 19 sopra richiamato ha previsto che “le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall’art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società partecipate, con esclusione delle società quotate e degli istituti bancari, che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma”.
Come più volte rimarcato dalla giurisprudenza contabile (cfr. Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 279/2015/PAR e ivi numerosi riferimenti), detta norma impone l’abbandono della logica del “salvataggio a tutti i costi” di strutture ed organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazioni di irrimediabile dissesto. In questo senso non possono reputarsi ammissibili “interventi tampone” con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza un programma industriale o una prospettiva che realizzi l’economicità e l’efficienza della gestione nel medio e lungo periodo (in questi termini Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 61/2010/PAR; Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazioni n. 1081/2010/PAR e n. 207/2011/PAR; e, più di recente, Sezione regionale di controllo per la Liguria, deliberazione n. 24/2017/PAR).
La disposizione in esame si propone, perciò, di porre un freno alla prassi, seguita dagli enti pubblici di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti straordinari per coprire le perdite strutturali (tali da minacciare la continuità aziendale); prassi che, oltre a impattare negativamente sui bilanci pubblici, compromettendone la sana gestione finanziaria e le esigenze di contenimento della spesa pubblica, finisce per porsi in contrasto con le disposizioni dei trattati europei (art. 106 TFUE, già art. 86 TCE), le quali vietano che soggetti che operano nel mercato comune beneficino di diritti speciali o esclusivi, o comunque di privilegi in grado di alterare la concorrenza “nel mercato”, in un’ottica macroeconomica (in questi termini, a vario titolo, cfr. Sezione delle autonomie, deliberazione n. 23/SEZAUT/2018/FRG; Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 29/2012/PAR e Id., deliberazione n. 47/2019/PAR; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 61/2010/PAR, cit.; Id., deliberazione n. 3/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per la Regione Lazio, deliberazione n. 1/2019/PAR).
La mancanza di un obbligo generalizzato di copertura del disavanzo di una società viene ritenuta coerente con il regime di responsabilità limitata di cui di norma beneficia, in caso di società di capitali, il socio che risponde limitatamente alla quota di capitale detenuta, sicché un ente pubblico che proceda alla copertura del fabbisogno finanziario della società si accolla, di fatto, i debiti di un soggetto terzo a beneficio dei creditori della società stessa (Sezione regionale di controllo per la Regione Liguria, deliberazione n. 71/2015/PAR).
Il rigore dei principi in discorso è comprovato dall’eccezionalità dei casi in cui si ammette, nell’attuale disciplina, l’ausilio finanziario da parte dell’ente partecipante, subordinato ad uno specifico iter procedurale e ad una concreta possibilità di recupero dell’economicità e dell’efficienza della gestione dell’organismo partecipato.
In questa prospettiva l’art. 14, comma 5, TUSP, consente i trasferimenti straordinari alle società in parola “a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti”, purchè “le misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento, approvato dall’Autorità di regolazione di settore ove esistente e comunicato alla Corte dei conti con le modalità di cui all’articolo 5, che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni”.
Inoltre, gli interventi di sostegno finanziario in questione possono essere autorizzati “al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei conti”.
È stato, così, notato (Sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione n. 66/2018/PAR), che l’art. 14, comma 5, T.U.S.P. “fissa un generale divieto di disporre, a qualsiasi titolo, erogazioni finanziarie “a fondo perduto” in favore di società in grave situazione deficitaria, relegando l’ammissibilità di trasferimenti straordinari ad ipotesi derogatoria e residuale, percorribile con finalità di risanamento aziendale e per il solo perseguimento di esigenze pubblicistiche di conclamato rilievo, in quanto sottendenti prestazioni di servizi di interesse generale ovvero la realizzazione di programmi di investimenti affidati e regolati convenzionalmente, secondo prospettive di continuità”.
Per quanto qui maggiormente rileva, il divieto di soccorso finanziario opera anche per le società poste in liquidazione le quali, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile (ex multis, le deliberazioni di questa Sezione n. 42/2014/PAR, n. 260/2015/PRSE, n. 296/2019/PAR; Sezione regionale di controllo per la Liguria, deliberazione n. 84/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione n. 1/2019/PAR; Sezione delle autonomie, deliberazione n. 27/2016/FRG; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 3/2018/PAR) proprio perché rimangono in vita senza la possibilità di intraprendere nuove operazioni rientranti nell’oggetto sociale, ma al solo fine di risolvere i rapporti finanziari e patrimoniali pendenti, compresi quelli relativi alla ripartizione proporzionale tra i soci dell’eventuale patrimonio netto risultante all’esito della procedura, non possono, per definizione, prospettare alcuna possibilità di recupero o risanamento.
Pertanto, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. deliberazioni n. 380/2012/PRSE e n. 98/2013/PAR), il socio pubblico che intenda farsi carico delle obbligazioni sociali è tenuto ad evidenziare la ragione economico giuridica dell’operazione, posto che, alla luce dei principi di sana gestione finanziaria, l’assunzione da parte sua di debiti altrui può essere giustificata solo dalla sussistenza di un prevalente interesse pubblico (assicurare la continuità del servizio gestito dalla società; recuperare beni immobili indisponibili necessari per la prestazione del servizio etc.).
In questo senso la Sezione delle autonomie (cfr. delibera n. 30/SEZAUT/2015/QMIG), con riguardo a fattispecie di assunzione “consapevole” del debito da parte dell’ente locale, ha richiamato le indicazioni fornite dal Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011) che, al punto 3.17, richiede agli enti territoriali un’attenzione specifica alle scelte in materia di indebitamento, che devono essere scrupolosamente soppesate sia per la loro stessa portata che per i riflessi prodotti sulla conservazione degli equilibri economico-finanziari nell’esercizio in corso ed in quelli successivi.
In allegato alla memoria dell’11 maggio 2020, illustrata in sede di adunanza pubblica, il Comune ha trasmesso alcune “note di approfondimento”, acquisite da esperti in materia legale e contabile al fine di approfondire le possibili soluzioni procedurali per addivenire alla definitiva liquidazione della partecipata Farmabroni S.r.l.
Secondo quanto riferito dal Comune nella stessa memoria, nelle citate note di approfondimento «vengono prospettate tre ipotesi per il riassetto del servizio farmaceutico comunale e la riorganizzazione societaria: n. 1: “Fusione inversa per incorporazione di Farmabroni Srl in Nuova Farmabroni Srl”; n. 2: “Liquidazione di Farmabroni S.r.l. in liquidazione con assegnazione della partecipazione”; n. 3: “Acquisto della partecipazione in Nuova Farmabroni S.r.l. e liquidazione di Farmabroni S.r.l.”»; alla luce degli “aspetti critici che caratterizzano e condizionano l’effettiva percorribilità di due delle tre ipotesi analizzate” e dei “vantaggi relativi agli aspetti procedurali e fiscali” si giunge alla conclusione che “la soluzione che risulta maggiormente sostenibile è quella che prevede l’assegnazione della partecipazione in Nuova Farmabroni srl al Comune ed il conseguente intervento di accollo dei debiti che residuano in capo alla società in liquidazione da parte dell’ente, in modo da consentirne la chiusura definitiva”.
Nella memoria più volte richiamata l’Ente ha, inoltre, segnalato che “lo scioglimento e la liquidazione della società rappresentava comunque un’operazione onerosa e l’Amministrazione ha necessariamente optato per la soluzione procedimentale che ha generato minori costi” e che le argomentazioni indicate in sede di deliberazione consiliare n. 32 del 02/05/2016, alla base delle scelte gestionali effettuate, integrerebbero “le ragioni economico-giuridiche dell’operazione” e lo “specifico interesse pubblico perseguito in relazione ai propri scopi istituzionali” che consentono ad un’amministrazione pubblica di farsi carico dei risultati negativi della gestione di un organismo partecipato, ascrivibili, nel caso di specie, a “cause diverse da accadimenti gestionali”.
Ciò posto, la Sezione rileva, tuttavia, come, nel caso in esame, le scelte gestionali poste in essere dall’Amministrazione vadano necessariamente calate nel contesto delle anomalie riscontrate nella gestione del servizio di farmacia comunale nelle precedenti deliberazioni sopra richiamate e considerate alla luce di scelte organizzative non improntate a criteri di economicità, efficienza e trasparenza nell’utilizzo di strumenti privatistici e di una tardiva attuazione delle necessarie misure di razionalizzazione.
Dette criticità hanno finito con il penalizzare le stesse ragioni di credito vantate dall’Ente nei confronti della Farmabroni s.r.l., comportando, in ultima istanza, non solo lo stralcio dei crediti cui pure l’Ente aveva in precedenza dichiarato l’indisponibilità alla rinuncia, ma anche l’accollo dei debiti della disciolta società, originato dall’utilizzo improprio dello strumento societario rispetto al quale risultava già da tempo evidente l’assenza di alcuna prospettiva di efficiente ripresa dell’attività sociale di pertinenza.
Al riguardo, già nella citata deliberazione n. 1/2012/PRSE, si dava conto di come il Comune, con la delibera di giunta n. 103 del 13 luglio 2009 - nell’autorizzare la postergazione del credito di € 94.402,00, maturato dal Comune verso la società a titolo di canone per l’affidamento della gestione del servizio farmaceutico relativo agli anni 2007 e 2008 - precisasse “che non intende in alcun modo accollarsi oneri degli anni precedenti derivanti dalla negativa gestione della società Farmabroni S.r.l.”, ribadendo “l’irrinunciabilità di tutti i crediti maturati ed esigibili del socio comune di Broni verso la società”; parimenti, nella successiva delibera n. 73 del 14 aprile 2010, la giunta comunale deliberava, tra l’altro, che “il Comune di Broni non rinuncia a riscuotere tutti i crediti maturati ed esigibili, peraltro iscritti nei residui attivi del rendiconto di gestione dell’esercizio 2008, nonché nell’approvando rendiconto di gestione dell’esercizio 2009”.
Per tutto quanto precede la Sezione, in continuità con quanto accertato e disposto nella deliberazione n. 1/2012/PRSE, reputa necessario che, alla luce di una complessiva gestione del servizio di farmacia comunale effettuata nel corso degli anni dall’Ente non in linea con i canoni di razionalità economica che devono improntare i rapporti finanziari con i propri organismi partecipati, venga valutato se la descritta operazione di stralcio dei propri crediti e accollo dei debiti di un organismo in liquidazione possa ritenersi giustificata alla luce delle ragioni di interesse pubblico invocate dal Comune o, piuttosto, non abbia dato luogo, in ultima istanza, ad un depauperamento delle casse comunali, con sottrazione di risorse ad altre finalità di pubblico interesse, stante l’assenza, nel caso in esame, della “possibilità di assicurare una continuità aziendale finanziariamente sostenibile”, condizione richiamata nella stessa memoria del Comune più volte citata ai fini del legittimo ricorso ad operazioni di ausilio finanziario in favore di organismi partecipati.
Per questi motivi, la Sezione ritiene necessario disporre la trasmissione della presente deliberazione alla Procura contabile per le valutazioni di competenza in ordine alla vicenda descritta.
La Sezione richiama, in ogni caso, l’Ente ad improntare i rapporti con gli organismi partecipati a canoni di efficienza, trasparenza ed economicità, assicurando l’integrale rispetto delle previsioni normative recate dal d.lgs. n. 175/2016, con riserva di ogni più ampia verifica in sede di esame dei Piani di revisione delle partecipazioni detenute dal Comune ex art. 20 TUSP.
 
2. Riaccertamento straordinario e ordinario dei residui
Nel corso della presente istruttoria specifica attenzione è stata rivolta al riaccertamento straordinario dei residui previsto dall’art. 3, comma 7 e seguenti, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, adempimento propedeutico al passaggio al nuovo sistema contabile “armonizzato” degli enti locali, effettuato dal Comune con la deliberazione di Giunta comunale n. 84 del 29 maggio 2015.
In particolare è stata accertata l’erronea eliminazione, con il riaccertamento straordinario al 1° gennaio 2015, anziché in sede di riaccertamento ordinario del rendiconto dell’esercizio 2014, di residui attivi non correlati ad obbligazioni giuridiche perfezionate per 751.442,05 euro.
L’operazione, non in linea con una corretta applicazione dei principi contabili, è stata confermata anche nell’annotazione riportata alla tabella 1.10.1 del questionario al consuntivo 2014: in occasione del riaccertamento straordinario sono stati eliminati i residui attivi costituiti in anni precedenti il 2010 conservati al titolo I per 187.307,95 euro e al titolo III per 431.376,45 euro.
In risposta alla nota istruttoria della Sezione, il Comune ha riferito che tali residui conservati ante 2010 erano relativi a somme iscritte a ruolo coattivo per accertamenti ICI, tassa rifiuti, accertamenti Tia e recupero evasione Tia, fitti attivi, rette asilo nido, canoni e prestazioni attive.
Il Comune ha riferito che il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 che si sarebbe conseguito qualora tale operazione fosse stata eseguita correttamente sarebbe stato pari a 503.920,89 euro in luogo di quello di euro 1.122.605,29 deliberato dall’Ente.
Nella memoria istruttoria dell’11 maggio 2020 il Comune ha, inoltre, evidenziato di aver ripianato, nel corso del 2015, “la prima quota del disavanzo con minori spese correnti e applicato la quota di disavanzo al bilancio di previsione delle annualità 2016 e 2017” e che “ciò ha permesso il recupero del disavanzo creatosi in sede di riaccertamento straordinario”.
Nella stessa memoria il Comune ha confermato che i residui attivi eliminati in sede di riaccertamento straordinario erano relativi ad anni pregressi (1998-2010) per somme iscritte a ruolo per accertamenti Ici, tassa rifiuti, accertamenti Tia e recupero Tia, fitti attivi rete asilo nido, canoni e prestazioni e con modeste riscossioni nel corso degli esercizi precedentemente chiusi, elencando distintamente i residui eliminati del Titolo I e del Titolo III.
Ciò posto, la Sezione conferma le perplessità emerse in sede istruttoria sulla correttezza delle eliminazioni in sede di riaccertamento dei residui all’1 gennaio 2015, con particolare riguardo a crediti risalenti nel tempo che avrebbero dovuto essere espunti in sede di riaccertamento ordinario dei residui dell’esercizio 2014, con ogni conseguenza in ordine alla determinazione del risultato di amministrazione 2014 e del disavanzo straordinario oggetto di ripiano ex d.m. 2 aprile 2015, secondo quanto più volte osservato dalla Sezione delle autonomie di questa Corte (cfr. deliberazione n. 31/SEZAUT/2016/FRG).
La Sezione richiama, pertanto, l’Ente alla necessità di attenersi scrupolosamente ai principi contabili di prudenza e veridicità nelle operazioni di riaccertamento dei residui attivi e passivi, riservandosi apposita verifica in sede di controllo sul rendiconto del 2019.
Al riguardo si rammenta il tradizionale insegnamento della giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sezione regionale controllo per la Puglia, deliberazione n. 27/2016/PRSP) secondo cui “con l’operazione di riaccertamento dei residui l’ente deve procedere sia ad un controllo formale volto a verificare la sussistenza dei presupposti in base ai quali ha proceduto all’accertamento (titolo giuridico, debitore, quantificazione del credito), che ad un controllo sostanziale finalizzato a verificare se la riscossione del credito sia verosimile, probabile o comunque sia avvenuta, quantomeno in parte, per crediti riferibili alla medesima tipologia, in quanto lo scarso indice di realizzazione degli stessi, oltre la vetustà del credito, costituiscono elementi di significativa rilevanza”.
 
 
3. Modalità di calcolo del Fondo crediti dubbia esigibilità e ricorso al metodo c.d. semplificato
In base alle informazioni a disposizione della Sezione è emerso il ricorso, da parte del Comune, al c.d. metodo semplificato ai fini della determinazione degli accantonamenti a titolo di Fondo crediti dubbia esigibilità (di seguito FCDE) da appostare nel risultato di amministrazione degli esercizi finanziari 2015 e 2016.
Sul punto sono emerse delle criticità con riguardo alle raccomandazioni all’uopo contenute nei principi contabili in tema di ricorso a tale facoltà in luogo dell’applicazione del c.d. metodo ordinario.
Come noto, un metodo “semplificato” per la determinazione del FCDE è stato introdotto dal D.M. 20 maggio 2015 con riferimento ai rendiconti degli esercizi da 2015 a 2018.
Questo stabilisce infatti che “in sede di rendiconto relativo all’esercizio 2015 e agli esercizi successivi, fino al 2018, la quota accantonata nel risultato di amministrazione per il fondo crediti di dubbia esigibilità può essere determinata per un importo non inferiore al seguente:
+ Fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione al 1° gennaio dell’esercizio cui il rendiconto si riferisce
- gli utilizzi del fondo crediti di dubbia esigibilità effettuati per la cancellazione o lo stralcio dei crediti
+ l’importo definitivamente accantonato nel bilancio di previsione per il Fondo crediti di dubbia esigibilità, nell’esercizio cui il rendiconto si riferisce”
Il ricorso a tale facoltà è, tuttavia, giustificato solo “tenendo conto della situazione finanziaria complessiva dell’ente e del rischio di rinviare oneri all’esercizio 2019”.
La corretta applicazione del “metodo semplificato” presuppone necessariamente l’esatta determinazione del FCDE accantonato nel rendiconto del precedente esercizio, così come del FCDE definitivamente stanziato nel bilancio di previsione dell’esercizio rendicontato (rispettivamente primo e terzo addendo della formula stabilita dal principio contabile).
Una scorretta e insufficiente quantificazione di uno o di entrambi i valori comporta necessariamente l’errata determinazione della somma da accantonare a rendiconto, rendendola parimenti sottostimata anche agli effetti dell’attendibilità del risultato di amministrazione.
In questo senso il metodo semplificato costituisce una procedura di calcolo del FCDE alternativa a quella ordinaria, ma pur sempre basata su una precisa formula espressamente prevista dal principio contabile anche al fine di consentirne la verifica immediata.
Il Comune, in risposta alla richiesta di riferire le motivazioni a supporto della scelta compiuta per gli esercizi finanziari 2015 e 2016, ha confermato l’applicazione del metodo semplificato, effettuata “tenendo conto della possibilità data dal principio contabile stante la raccomandazione del medesimo”. In particolare, nel 2015 è stata accantonata la somma di 890.000 euro, pari al 58% del totale dei residui attivi delle entrate soggette al calcolo del FCDE; nel 2016 l’accantonamento è stato di 1.100.557,20 euro, pari al 60% dello stesso aggregato; nel 2017 è stata accantonata la somma di 1.378.862,46 euro, aggiornata in sede di assestamento in 1.494.192 euro; infine, nel 2018 è stata accantonata la somma di 1.790.300 euro, elevata a 1.921.000 con la delibera del Consiglio comunale n. 32 del 31/07/2019.
Nel 2018 il Comune ha, inoltre, registrato lo stralcio di residui attivi iscritti da oltre tre anni dalla loro scadenza e non riscossi per 493.710,42 euro: nella memoria istruttoria dell’11 maggio 2020 sopra richiamata il Comune ha precisato che detta eliminazione riguarda “somme iscritte a ruolo per Tia anni 2010/2012 e Tares 2013 per le quali è ancora in corso la riscossione da parte di Agenzia Entrate Riscossione i cui riversamenti sono stati introitati sulla competenza dell’esercizio chiuso al 31.12.2019, nonché tuttora in riscossione sulla competenza dell’esercizio in corso”.
Il Comune ha, altresì, rappresentato, nella stessa memoria, che “il mantenimento dei residui attivi 2018 e precedenti (qualora non fossero stati eliminati) avrebbe continuamente accresciuto l’ammontare degli stessi con conseguente incremento del FCDE, con un grado di riscuotibilità modesto” e che “gli accantonamenti del FDCE in sede di rendiconto 2015, 2016, 2017, 2018 e da ultimo 2019 sono sempre stati più elevati rispetto al calcolo utilizzato, in considerazione della dimensione dei crediti esistenti e per i quali l’andamento delle riscossioni è molto ridotto”.
Nel prendere atto di quanto rappresentato dal Comune, si evidenzia, tuttavia, con riguardo al ricorso al c.d. metodo semplificato negli esercizi 2015 e 2016, che i residui attivi finali dei titoli da 1 a 5 hanno registrato un andamento altalenante; nel 2015 i residui attivi ammontavano a 3,9 mln di euro, nel 2016 a 4,2 mln di euro, nel 2017 a 3,5 mln di euro e nel 2018 a 4,17 mln di euro: di qui l’impressione che il ricorso al metodo in parola sia stato effettuato pur in assenza di una necessaria stabilizzazione dell’andamento dei residui attivi.
In proposito si rammenta quanto da ultimo rimarcato dalla Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali-esercizi 2018 e 2019, approvata dalla Sezione delle autonomie di questa Corte con deliberazione n. 7/SEZAUT/2020/FRG, circa la necessità, ai suddetti fini, che venga “soddisfatta quella sostanziale stabilizzazione dei residui attivi su cui si incentra il funzionamento del metodo semplificato di determinazione del FCDE come previsto al punto 3.3 del principio contabile di cui all’allegato A/2 e di conseguenza la corretta interazione tra lo stanziamento di previsione e l’accantonamento nel risultato di amministrazione”.
Alla luce di tutto quanto precede, si richiama l’Amministrazione comunale ad attenersi scrupolosamente all’applicazione dei principi contabili nella determinazione dell’accantonamento a FCDE in vista della prossima approvazione del rendiconto dell’esercizio 2019, tenendo conto di quanto stabilisce il principio contabile di cui all'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 per cui “fino a quando il fondo crediti di dubbia esigibilità non risulta adeguato non è possibile utilizzare l'avanzo di amministrazione”.
Sul punto si segnalano le disposizioni introdotte, da ultimo, dall’art. 39-quater del d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 (conv. dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8) secondo cui “al fine di prevenire l’incremento del numero di enti locali in situazioni di precarietà finanziaria, l'eventuale maggiore disavanzo emergente in sede di approvazione del rendiconto 2019, determinato in misura non superiore alla differenza tra l’importo del fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di amministrazione in sede di approvazione del rendiconto 2018, determinato con il metodo semplificato previsto dall’allegato 4/2 annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, sommato allo stanziamento assestato iscritto nel bilancio 2019 per il fondo crediti di dubbia esigibilità al netto degli utilizzi del fondo effettuati per la cancellazione e lo stralcio dei crediti, e l’importo del fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato in sede di rendiconto 2019, determinato nel rispetto dei principi contabili, può essere ripianato in non più di quindici annualità, a decorrere dall'esercizio finanziario 2021, in quote annuali costanti”. La stessa norma, al comma 2, stabilisce che “le modalità di recupero devono essere definite con deliberazione del consiglio dell'ente locale, acquisito il parere dell’organo di revisione, entro quarantacinque giorni dall'approvazione del rendiconto. La mancata adozione di tale deliberazione è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione”.
La Sezione procederà a verificare la quantificazione e l’accantonamento del fondo crediti di dubbia esigibilità nell’ambito delle procedure ordinarie di controllo ad essa demandate sui principali documenti contabili dell’Ente.
 
4. Fondo rischi contenzioso e corretta determinazione del risultato di amministrazione
Ferme restando le criticità già osservate in tema di riaccertamento straordinario e ordinario dei residui e determinazione del FCDE, è stato riscontrato l’omesso accantonamento di risorse a titolo di fondo contenzioso nel risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015, rideterminato a seguito del riaccertamento straordinario dei residui, nonché l’insufficiente accantonamento del medesimo fondo nei risultati di amministrazione degli esercizi successivi, con tardiva attivazione dei necessari strumenti finanziari di copertura del rischio.
In particolare, con la nota istruttoria del 4 ottobre 2019 sopra richiamata, è stato chiesto al Comune di rappresentare analiticamente i contenziosi in corso negli esercizi dal 2014 al 2017, di riferire sull’adeguatezza e sulle modalità di quantificazione del fondo contenzioso accantonato nel risultato di amministrazione delle rispettive annualità (e, per il 2014, nel risultato di amministrazione rideterminato dopo il riaccertamento straordinario dei residui), tenendo conto anche del riconoscimento, nel 2017, di un debito fuori bilancio di 132.613,84 euro ex art. 194, comma 1, lett. a) del TUEL per sentenze esecutive.
In particolare, dai dati a disposizione, è emerso un ammontare del Fondo in parola pari a euro 500.000 nel 2015, euro 150.000 nel 2016 ed euro 300.000 nel 2017.
Il Comune, nella nota di risposta istruttoria del 27 ottobre 2019, ha confermato che nel risultato di amministrazione 2014, rideterminato al 1° gennaio 2015, non era stato previsto nessun accantonamento per contenziosi: tuttavia, in relazione alle liti avviate (per come desumibili dalle delibere di giunta comunale n. 52 del 5/3/2014 e n. 14 del 29/1/2014), sarebbe stato consono un accantonamento non inferiore a 370.000 euro.
Dai riscontri forniti dal Comune è emerso che l’accantonamento di 500.000 euro effettuato nel 2015 era giustificato dalla costituzione nel giudizio di cui alla citata deliberazione G.C. n. 52 - risalente, invero, al 5/3/2014 - per ricorso in appello avverso la sentenza del TAR Lombardia (3017/2012 Reg. Ric.) di condanna del Comune al risarcimento del danno di 218.116,42 euro oltre spese per 18.000. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1494 del 14/4/2016 ha confermato la condanna del Comune, rendendo necessaria l’adozione di apposita delibera C.C. n. 51 del 30/7/2016 di riconoscimento di debito fuori bilancio per 237.215,25 euro.
Nel 2016 veniva accantonata la somma di 150.000 euro per passività potenziali da contenzioso in corso e, in particolare, per la costituzione in giudizio, già disposta con la deliberazione G.C. n. 14 del 29/1/2014, avverso un ricorso per ingiunzione attivato verso il Comune per ottenere il pagamento di 648.218,17 euro oltre spese. Anche in questo caso il Tribunale ha confermato il decreto e condannato l’Ente a gran parte delle spese e agli interessi per ritardato pagamento (113.859,63 euro), rendendo necessaria l’adozione di una nuova delibera consiliare (n. 42 del 31/7/2017) di riconoscimento del debito fuori bilancio per 132.859,63 euro (spese e interessi, in quanto i consumi di energia erano già previsti ed impegnati).
Parimenti, solo nell’esercizio 2017 risulta accantonata la somma di 300.000 euro per possibili passività potenziali derivanti dal giudizio di cui alla deliberazione G.C. n. 133 del 21/9/2016, avverso il ricorso di un dipendente a seguito di revoca dell’incarico dirigenziale. Anche in questo caso il Tribunale di Pavia, sez. Lavoro e Previdenza (sentenza n. 246/2018), ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento gravato, condannando il comune a riassegnare al dipendente l’incarico e a corrispondergli le retribuzioni maturate, rendendo necessaria l’adozione di una nuova delibera consiliare (n. 39 del 26/9/2018) ex art. 194, comma 1, lett. a) di riconoscimento del debito fuori bilancio per 17.094,83 euro.
Nel 2018, infine, risulta accantonata la somma di 180.000 euro a fronte del rischio di soccombenza relativo al ricorso in appello per l’annullamento della sentenza del Tribunale del lavoro sopra richiamata n. 246/2018, secondo quanto deliberato dalla giunta municipale con delibera n. 11 del 23/1/2019.
Nella memoria istruttoria dell’11 maggio 2020 sopra richiamata il Comune ha riconosciuto “l’inadempimento per il mancato accantonamento per contenziosi in sede di riaccertamento straordinario dei residui che avrebbe peggiorato il risultato di amministrazione”, fornendo ulteriori elementi sui ridetti contenziosi e sulle motivazioni alla base della ritenuta congruità degli accantonamenti effettuati negli esercizi in questione: il Comune ha inoltre riferito di aver approvato, con delibera di giunta municipale n. 139 del 18 settembre 2019, un verbale di conciliazione con la parte interessata, finalizzato alla rinuncia all’appello proposto avverso la sentenza n. 246/2018 dianzi citata.
Ciò posto, la Sezione ritiene opportuno rammentare come, nella giurisprudenza di questa Corte (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 221/2018/PRSE), sia stata rimarcata la necessità di operare uno sforzo supplementare sul versante gestionale da parte del Comune volto a declinare in modo appropriato le esigenze sottese alla corretta applicazione dei principi contabili; ciò anche nella costituzione del fondo rischi del quale va ribadita la doverosità in quanto l’allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 (cfr. punto 5.2. lettera h) ne prevede, tra l’altro, la costituzione per far fronte ad oneri derivanti da sentenza quando, a seguito di contenzioso, il comune abbia una “significativa probabilità di soccombere” e quando, a seguito di sentenza non definitiva e non esecutiva, il Comune sia condannato al “pagamento di spese”.
Al riguardo si rammenta quanto più volte evidenziato nella giurisprudenza dalla Sezione delle autonomie (cfr. deliberazione n. 14/2017/INPR e già, in precedenza, deliberazione n. 9/2016/INPR) circa la particolare attenzione che deve essere riservata alla quantificazione degli accantonamenti a Fondo contenzioso, legato a rischi di soccombenza su procedure giudiziarie in corso per cui “risulta essenziale procedere ad una costante ricognizione e all’aggiornamento del contenzioso formatosi per attestare la congruità degli accantonamenti, che deve essere verificata dall’Organo di revisione. Anche in questo caso, la somma accantonata non darà luogo ad alcun impegno di spesa e confluirà nel risultato di amministrazione per la copertura delle eventuali spese derivanti da sentenza definitiva, a tutela degli equilibri di competenza nell’anno in cui si verificherà l’eventuale soccombenza”.
La valutazione della passività potenziale deve, pertanto, essere sorretta dalle conoscenze delle specifiche situazioni, dall’esperienza del passato e da ogni altro elemento utile e deve essere effettuata nel rispetto dei postulati del bilancio ed in modo particolare quelli di imparzialità e verificabilità (così, da ultimo, Sezione di controllo per il Trentino-Alto Adige/Südtirol-Sede di Trento, deliberazione n. 57/2019/PRSE).
Si evidenzia, in proposito, che recente giurisprudenza di questa Corte (cfr. deliberazioni Sezione regionale di controllo per la Campania n. 125/2019/PRSP e Sezione regionale di controllo per il Lazio n. 18/2020/PRSE) ha fatto riferimento, ai fini della classificazione delle passività potenziali tra passività “probabili”, “possibili” e da “evento remoto”, ai seguenti principi:
- la passività “probabile”, con indice di rischio del 51%, (che impone un ammontare di accantonamento che sia pari almeno a tale percentuale), è quella in cui rientrano i casi di provvedimenti giurisdizionali non esecutivi, nonché i giudizi non ancora esitati in decisione, per i quali l’avvocato abbia espresso un giudizio di soccombenza di grande rilevanza (cfr., al riguardo, documento OIC n. 31 e la definizione dello IAS 37, in base al quale l’evento è probabile quando si ritiene sia più verosimile che il fatto si verifichi piuttosto che il contrario);
- la passività “possibile” che, in base al documento OIC n. 31, nonché dello IAS 37, è quella in relazione alla quale il fatto che l’evento si verifichi è inferiore al probabile e, quindi, il range di accantonamento oscilla tra un massimo del 49% e un minimo determinato in relazione alla soglia del successivo criterio di classificazione;
- la passività da “evento remoto”, la cui probabilità è stimata inferiore al 10%, con accantonamento previsto pari a zero.
Per tutto quanto precede si invita l’Ente a proseguire nell’azione di costante monitoraggio del contenzioso in essere, verificando attentamente la congruità degli accantonamenti da appostare in sede di approvazione del rendiconto 2019 per fronteggiare eventuali passività potenziali al fine di scongiurare che le stesse possano minare gli equilibri di bilancio.
Al riguardo si registra, ancora nell’esercizio 2019, l’avvenuto riconoscimento di debiti fuori bilancio con delibera consiliare n. 33 del 31/7/2019 per euro 31.969,52 a seguito della sentenza di condanna del Tribunale di Pavia, sez. III civile, n. 8/2019.
Si richiede, dunque, all’Ente di adottare ogni misura utile a fare fronte alle maggiori ed eventuali spese legate a contenziosi in essere, improntando, dunque, la propria gestione ad un comportamento prudente, ponderando i rischi e le incertezze connessi agli andamenti operativi della gestione.
Tale operazione appare imprescindibile anche ai fini della corretta rappresentazione del risultato di amministrazione dell’Ente.
Sotto questo profilo si osserva solo l’incidenza delle criticità sopra esposte sul risultato di amministrazione rideterminato dal Comune al 1/1/2015 in 826.694,90 euro, di cui la quota disponibile è stata quantificata in meno 1.438.426,27 euro, con un disavanzo da ripianare in 30 anni (47.950 euro/anno) secondo le previsioni del D.M. 2 aprile 2015: per effetto delle considerazioni formulate ai punti precedenti, l’impatto delle corrette operazioni di riaccertamento straordinario, determinazione del FCDE e fondo contenzioso avrebbe inciso in maniera ulteriormente negativa sul risultato contabile finale.
 
Alla luce delle considerazioni sopra riportate, si ritiene che la situazione contabile-finanziaria del Comune di Broni, quale emersa dalla documentazione esaminata, riveli profili di criticità che meritano di essere segnalati al Consiglio comunale per l’adozione delle necessarie misure correttive.
P.Q.M.
La Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia
 
ACCERTA
la presenza, nei termini evidenziati in parte motiva, dei sopra menzionati profili di criticità, con riferimento alla sana gestione finanziaria dell’ente;
 
RICHIEDE
· al Comune di adottare i provvedimenti idonei a rimuovere le criticità riscontrate e, in particolare, di:
a) improntare i rapporti con gli organismi partecipati a canoni di efficienza, trasparenza ed economicità nel rispetto delle previsioni normative recate dal d.lgs. n. 175/2016;
b) attenersi scrupolosamente ai principi contabili di prudenza e veridicità nelle operazioni di riaccertamento dei residui attivi e passivi secondo quanto descritto in parte motiva;
c) provvedere, in vista dell’approvazione del rendiconto 2019, alla corretta determinazione e alla verifica di congruità del Fondo crediti di dubbia esigibilità e del Fondo rischi contenzioso secondo quanto indicato in parte motiva;
 
- all’Organo di revisione dell’Ente di verificare il corretto adempimento delle misure indicate nella presente deliberazione.
 
DISPONE
· che la presente deliberazione sia trasmessa, attraverso il sistema Con.Te, al Sindaco, al Presidente del Consiglio comunale e all’Organo di revisione dell’Ente;
· che il Comune provveda a trasmettere a questa Sezione regionale di controllo apposita deliberazione consiliare di presa d’atto della presente pronuncia entro trenta giorni dal ricevimento della stessa;
· che la presente deliberazione, per le ragioni esposte in parte motiva, sia trasmessa alla competente Procura contabile in relazione ai fatti di cui al punto 1;
· che la medesima deliberazione sia pubblicata sul sito istituzionale dell’Amministrazione ai sensi dell’art. 31 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
 
Così deliberato nell’Adunanza da remoto del 14 maggio 2020.
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Una frase per noi

Vi hanno detto che è bene vincere le battaglie? | Io vi assicuro che è anche bene soccombere, che le battaglie sono perdute nello stesso spirito in cui vengono vinte. || Io batto i tamburi per i morti, | per loro imbocco le trombe, suono la marcia più sonora e più gaia. || Gloria a quelli che sono caduti! | A quelli che persero in mare le navi di guerra! | A quelli che scomparvero in mare! A tutti i generali che persero battaglie, e a tutti gli eroi che furono vinti! | A gli infiniti eroi ignoti, eguali ai più sublimi eroi famosi.

Walt Whitman