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08/07/2020 - Rinegoziazione dei contratti di locazione passiva di immobili di proprietà privata

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it
Rinegoziazione dei contratti di locazione passiva di immobili di proprietà privata
di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
 
La Corte dei conti-Piemonte, con delibera 23 aprile 2020, n. 40, si pronuncia su una richiesta di chiarimenti formulata da un Sindaco, ai sensi dell'art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, in merito all'interpretazione dell'inciso "Amministrazioni dello Stato", di cui all'art. 1, comma 616, della Legge di Bilancio 2020 (L. 27 dicembre 2019, n. 160), il quale dispone che "al fine di conseguire ulteriori risparmi di spesa connessi ai contratti di locazione passiva in immobili di proprietà privata, le amministrazioni dello Stato di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, incluse la Presidenza del Consiglio dei ministri e le agenzie, anche fiscali compresa l'Agenzia del demanio, nonché gli organi di rilevanza costituzionale, possono procedere, ferme restando le disposizioni di cui ai commi da 1 a 6 dell'articolo 3 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e laddove conveniente, alla rinegoziazione dei contratti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, alle condizioni e nei termini previsti dal comma 617".
In particolare, il parere richiesto riguarda la coerenza esterna di quest'ultima disposizione che, armonizzata col complessivo impianto normativo in materia di razionalizzazione della spesa, potrebbe essere intesa ed estesa, in chiave applicativa, a tutte le P.A. di cui fa menzione l'art. 1, comma 2, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (il quale così recita: "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI."), e non limitarlo alle "amministrazioni dello Stato" in esso testualmente citate.
La disamina svolta dall'interpellato magistrato contabile, richiama: i) il successivo comma 617 dello stesso art. 1L. n. 160/2019, il quale disciplina le condizioni e i termini della rinegoziazione, consistenti nella verifica con l'Agenzia del demanio della convenienza della rinegoziazione e nella proposta, entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, della rinegoziazione del contratto in corso mediante la stipula di un nuovo contratto della durata di nove anni a fronte di un canone annuo commisurato al valore minimo locativo, fissato dall'Osservatorio del mercato immobiliare, ridotto del 15%; ii) il seguente comma 618, il quale prevede che, entro trenta giorni dal ricevimento della proposta di rinegoziazione, il privato potrà scegliere se accettarla e, in caso contrario, il contratto vigente continua a produrre effetti fino alla naturale scadenza.
L'adita Corte osserva che le disposizioni normative richiamate attribuiscono espressamente alle amministrazioni dello Stato (specificando a titolo esemplificativo la Presidenza del Consiglio dei ministri, le agenzie anche fiscali, compresa l'Agenzia del demanio, nonché gli organi di rilevanza costituzionale), la facoltà di procedere alla rinegoziazione dei contratti di locazione passiva di immobili di proprietà privata, in corso alla data di entrata in vigore della legge con lo scopo di ottenere, da una parte, l'allungamento dei termini di durata del contratto, e, dall'altra, il conseguimento di risparmi di spesa attraverso la riduzione del canone di locazione; si ricorderà, al riguardo, che l'entrata in vigore della legge di bilancio per il 2020, è fissata dallo stesso legislatore al 1° gennaio 2020, eccetto le norme di cui ai commi 83367867868869870871872873, dell'art. 1, che entrano in vigore il 30/12/2019 e di cui al comma 736, dell'art. 1, che entrano in vigore il 31/12/2019.
Chiarita la portata della disposizione e svolta una premessa sui canoni ermeneutici vigenti nel nostro ordinamento giuridico (con particolare riguardo all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, approvate preliminarmente al codice civile con R.D. 16 marzo 1942 n. 262, rubricato "Interpretazione della legge", il quale prevede che: "Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore", e sulla cui base si colgono due diversi canoni ermeneutici: il significato letterale delle parole e la voluntas legislatoris), la Sezione evidenzia quanto segue:
a) l'interpretazione letterale dell'art. 1, comma 616L. n. 160/2019 (in virtù della quale la norma giuridica va interpretata alla luce del significato letterale delle sue parole secondo la loro connessione), induce a ritenere che la disposizione faccia riferimento esclusivamente alle amministrazioni dello Stato, in quanto: i) l'espressione amministrazioni dello Stato, letteralmente, non include tutte le altre P.A. annoverate dall'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001; al contrario, l'analisi della disposizione evidenzia, da una parte, che nell'ambito delle P.A. si annoverano le amministrazioni dello Stato e, dall'altra, che le P.A. non si esauriscono in esse e, peraltro, tutte le volte in cui il legislatore ha voluto fare riferimento, in generale, alle P.A., ha richiamato l'art. 1, comma 2, senza alcuna espressa limitazione, ii) il legislatore, utilizzando la tecnica dell'esemplificazione, annovera soggetti giuridici riconducibili all'amministrazione dello Stato; giova poi ricordare, al riguardo, l'antico brocardo latino "Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit" ("Dove la legge ha voluto ha detto, dove non ha voluto ha taciuto");
b) l'interpretazione funzionale o teleologica della stessa norma (che consente di ricostruire la volontà del legislatore sotto il criterio storico e con cui si ricerca la volontà del legislatore nel momento in cui la norma è stata adottata), può ricavarsi dalla lettura delle relazioni illustrativa e tecnica a corredo della stessa, giacché esse hanno lo scopo di enunciare le motivazioni del provvedimento, le sue finalità, i suoi raccordi con la normativa previgente, i contenuti normativi delle disposizioni proposte e, con particolare riferimento alla relazione tecnica, quantificare l'onere previsto, puntualizzando nel dettaglio le singole voci di spesa; la relazione illustrativa al disegno di legge bilancio 2020, presentato al Senato il 2 novembre 2019 (A.S. 1586) dal Ministero dell'economia e delle finanze, con riferimento alla rinegoziazione contratti locazione passiva, prevede che "La proposta normativa mira a conseguire ulteriori risparmi di spesa per il bilancio dello Stato relativamente ai contratti di locazione passiva di immobili di proprietà privata utilizzati dalle Amministrazioni dello Stato per usi istituzionali e va ad aggiungersi ad altre disposizioni normative - che rimangono in vigore - in tema di spending review che hanno introdotto misure di contenimento della spesa pubblica per canoni di locazione passiva", e dalla sua lettura si evince solo un riferimento alle amministrazioni dello Stato e un correlato riferimento ai risparmi di spesa per il bilancio dello Stato; sempre, esclusivamente, alle amministrazioni dello Stato fa riferimento la relazione tecnica al disegno di legge bilancio 2020, nell'atto approvato dal Senato della Repubblica e trasmesso dal suo Presidente il 17 dicembre 2019 alla Camera dei deputati;
c) l'interpretazione sistematica (attraverso la quale s'interpreta la norma in connessione e con riferimento alla sua collocazione nell'ambito dell'ordinamento giuridico e, dunque, ricostruendone il significato in relazione ad altre norme del diritto positivo), fa registrare che, in materia di locazione passiva, sono stati approvati diversi interventi normativi nel tempo, analizzando i quali è possibile evidenziare come il legislatore, in alcuni casi, faccia riferimento alle P.A. in generale e, in altri, si riferisca esclusivamente alle amministrazioni dello Stato; peraltro, riguardo a specifici interventi normativi il legislatore, essendosi inizialmente riferito solo alle amministrazioni dello Stato, è intervenuto successivamente per estendere l'ambito di applicazione del provvedimento normativo a tutte le P.A.; ciò dimostra, dunque, che gli atti normativi riferiti esclusivamente alle amministrazioni dello Stato, nella volontà del legislatore, non andavano estese ad altre P.A. in quanto, in caso contrario, un intervento normativo successivo sarebbe stato giustificabile solo al fine di attuare un'interpretazione autentica e non quale risultato di una nuova attività valutativa. Quanto premesso:
1. un primo intervento normativo in materia si rinviene nell'art. 1, comma 478legge 23 dicembre 2005, n. 266, il quale disponeva che: "A fini di contenimento della spesa pubblica, i contratti di locazione stipulati dalle amministrazioni dello Stato per proprie esigenze allocative con proprietari privati sono rinnovabili alla scadenza contrattuale, per la durata di sei anni a fronte di una riduzione, a far data dal 1° gennaio 2006, del 10 per cento del canone annuo corrisposto. In caso contrario le medesime amministrazioni procederanno, alla scadenza contrattuale, alla valutazione di ipotesi allocative meno onerose". La disposizione, quindi, introduce, con esclusivo riferimento alle amministrazioni dello Stato, la possibilità di rinnovo dei contratti di locazione a fronte della riduzione del cannone locativo, e anche in tale contesto, come nel caso sottoposto al presente esame, il legislatore limita l'ambito d'applicazione della norma alle amministrazioni dello Stato, non prevedendolo per le P.A. in generale. In tal senso, la Sezione Emilia-Romagna della Corte, nella delibera n. 155/2017/PAR, ha evidenziato che: "Si deve così confermare a tutt'oggi - superando le argomentazioni formulate dal Presidente della Provincia - che se la legge avesse voluto escludere alcune Amministrazioni pubbliche dall'applicazione della disposizione in esame lo avrebbe fatto in modo espresso, non diversamente da quanto stabilito dall'art. 1, comma 478, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 che, dettato dalle medesime esigenze di contenimento della spesa pubblica per locazioni passive, ha circoscritto la riduzione del canone ai soli "contratti di locazione stipulati dalle Amministrazioni dello Stato per proprie esigenze allocative con proprietari privati";
2. un successivo analogo intervento si registra con l'art. 3, comma 4, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, secondo cui: "Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 1° luglio 2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data dell'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto". Con esso il legislatore, in relazione alla riduzione dei canoni di locazione, si rivolge solo alle amministrazioni centrali e non alle P.A. in generale, tuttavia interviene nuovamente col D.L. 24 aprile 2014, n. 66, attraverso il quale modifica il comma 7, art. 3D.L. n. 95/2012, con lo scopo, questa volta, di estendere alle altre P.A. (di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001) l'ambito di applicazione del citato comma 4 (norma relativa alla riduzione del canone di locazione): il comma 7 (modificato) prevede che: "Fermo restando quanto previsto dal comma 10, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in quanto compatibili. Le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano possono adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione della presente disposizione". E' proprio il richiamato intervento modificativo a dimostrare che, quando il legislatore ha ritenuto di dover estendere l'ambito di applicazione di una norma a tutte le P.A., lo ha fatto espressamente (anche intervenendo successivamente) e che, quindi, le norme riferite esclusivamente alle amministrazioni dello Stato solo ad esse vanno riferite. In tal senso, la Sezione Emilia-Romagna della Corte, nella delibera n. 1/2015/PAR, evidenzia come la precedente versione della norma non riguardasse gli enti locali (perché riguardava solo le amministrazioni centrali) e che, quindi, in origine la volontà del legislatore era quella di non includere in generale tutte le P.A., volontà successivamente mutata per effetto dell'intervento modificativo avvenuto col D.L. n. 66/2014: nella delibera, infatti, si prevede che "A nulla rileva la circostanza che il contratto di locazione di cui alla richiesta di parere sia stato stipulato in data posteriore rispetto a quella di entrata in vigore della norma originaria, in quanto essa non riguardava gli enti locali";
3. in seguito, il legislatore interviene nuovamente in materia di contratto di locazione passiva con l'art. 1, commi 616-620, legge di bilancio 2020: anche in questo caso si riferisce esclusivamente alle amministrazioni dello Stato.
Alla luce della ricostruzione operata, dell'operazione ermeneutica condotta e in conclusione, la Corte piemontese ritiene che la norma in esame debba applicarsi solo alle amministrazioni dello Stato: l'interpretazione letterale dell'art. 1, commi 616, della Legge di Bilancio 2020 (mediante la quale è stato dimostrato che la nozione di amministrazione dello Stato non possa estendersi fino ad includere tutte le pubbliche amministrazioni) coincide, pertanto, con l'interpretazione logica, così che la nozione di "amministrazione dello Stato" non possa essere estesa fino a ricomprendere tutte le "amministrazioni pubbliche", anche sulla base dell'analisi della volontà del legislatore.
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