16/06/2020 – Limiti al diritto di accesso e sistemi informatici: quando la digitalizzazione è una minaccia

di Michele Deodati – Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

 

La possibilità di accedere agli atti comunali da parte dei consiglieri è da sempre un tema caldo, che con l’avvento dell’informatizzazione, ha assunto risvolti ancor più delicati rispetto al passato. L’estrema facilità con cui è possibile ricevere e inoltrare potenzialmente a chiunque e senza alcun controllo qualsiasi informazione, magari contenente dati personali o sensibili difficilmente oscurabili, richiama i titolari di cariche pubbliche ad un rinnovato senso di responsabilità.

Nel merito dunque, le norme che regolano i poteri di sindacato ispettivo dei consiglieri comunali, non sono cambiate, ma a cambiare può essere la facilità di accesso a tutte le informazioni e l’uso che questi soggetti possono fare delle informazioni ricevute in forma digitale. Il caso più emblematico, che ha interessato anche la Sentenza del Consiglio di Stato n. 3345 del 26 maggio 2020, è rappresentato dalle istanze di accesso agli applicativi informatici, mediante la concessione di un apposito username e password, ormai diventate molto di moda.

Sul tema, la Giurisprudenza ha avuto modo di esprimersi in più occasioni, con prese di posizione non sempre lineari. Molto di recente, il T.A.R. di Catania, con la Sentenza n. 926 del 4 maggio 2020, ha invece accolto un orientamento opposto, negando la possibilità, per i consiglieri di minoranza, di accedere agli atti del comune attraverso credenziali dedicate. Questo perché il rilascio delle credenziali per l’accesso al programma di gestione contabile, consentirebbe ai consiglieri comunali ricorrenti di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’Ente in mancanza di apposita istanza. Tale forma di accesso “diretto” si risolverebbe in un monitoraggio assoluto e permanente sull’attività degli uffici in modo da violare la ratio dell’istituto, che, così declinato, eccederebbe strutturalmente la sua funzione conoscitiva e di controllo in riferimento ad una determinata informazione e/o ad uno specifico atto dell’ente. Questo controllo finirebbe per appuntarsi, a monte, sull’esercizio della funzione propria della relativa area e sulla complessiva attività degli uffici, con finalità essenzialmente esplorative, che eccedono dal perimetro delle prerogative attribuite ai consiglieri.

Tuttavia, altro indirizzo giurisprudenziale ha riconosciuto il diritto del consigliere comunale di soddisfare le esigenze conoscitive connesse all’espletamento del suo mandato anche attraverso la modalità informatica, con accesso da remoto al protocollo informatico (in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo) e al sistema informatico contabile, con corrispondente obbligo per il Comune di approntare le necessarie modalità organizzative (T.A.R. Basilicata, sez. I, 10 luglio 2019, n. 599).

Consiglio di Stato, Sentenza n. 3345/2020: dall’istanza di accesso all’istanza sull’accessibilità

Il caso affrontato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3345 del 26 maggio 2020 riguarda una richiesta, avanzata dal gruppo consiliare di minoranza, di autorizzazione all’accesso dell’area “Contabilità e Patrimonio” del sistema informativo integrato per la protocollazione degli atti e la conservazione della documentazione amministrativa, in uso alla Regione Molise per la gestione di tutte le pratiche relative ai diversi settori dell’amministrazione.

In primo grado, il ricorso è stato respinto, all’incirca per le stesse motivazioni che hanno sostenuto il rigetto del ricorso nella causa affrontata dal T.A.R. Catania con la sentenza n. 926/2020: la progressiva digitalizzazione dell’attività degli uffici pubblici, per la quale l’accesso avviene attualmente mediante sistemi informatici, non determina elusione dei principi di fondo che conformano l’esercizio del diritto fissati dagli artt. 22 e ss., L. 7 agosto 1990, n. 241 e della regola per la quale presupposto dell’accesso è la presentazione di una richiesta specifica e puntuale, riferita a documenti preesistenti e già formati. Il rilascio delle credenziali di accesso all’area “Contabilità e patrimonio” consentirebbe ai consiglieri regionali di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’ente e in mancanza di apposita istanza, così dando luogo ad un “monitoraggio assoluto e permanente sull’attività degli uffici” in violazione della ratio dell’istituto che è conoscitiva e di controllo di una determinata informazione o di uno specifico atto dell’ente, siccome ritenuti strumentali al mandato politico, e non essenzialmente esplorativa.

Il Giudice d’appello, ha premesso che solo in apparenza si tratta di un giudizio sull’accesso ad atti o documenti: è piuttosto un giudizio sull’accessibilità indistinta al sistema informativo integrato, gestionale e direzionale, dell’amministrazione regionale.

Non è infatti in discussione un diniego all’accesso ad un singolo documento amministrativo o a più provvedimenti amministrativi determinati, ma il diniego di un’innovazione organizzativa radicale, che prescinde da singoli atti o documenti, e che consiste nella disponibilità da parte del consigliere regionale delle credenziali di accesso alla documentazione digitale o digitalizzata di tutta l’attività amministrativa regionale. In tal modo, il consigliere avrebbe immediato ingresso, a discrezione e senza una ragione particolare, a qualsivoglia passato, presente o futuro atto o documento amministrativo contemplato dal sistema. Non si chiede al Giudice di ordinare l’accesso ad uno o più atti già esistenti e puntuali rispetto ad un determinato procedimento, ma un nuovo atto organizzativo generale dell’amministrazione il cui effetto sarebbe esteso ad ammettere un controllo anche meramente esplorativo su tutta l’attività dell’ente.

Perciò, il particolare diritto di accesso del consigliere regionale non può essere illimitato, vista anche la sua potenziale pervasività e la capacità di interferenza con altri interessi primariamente tutelati.

Il Collegio chiarisce inoltre che la facoltà di accesso del consigliere ad atti dell’amministrazione, ma l’ingresso senza più forma, riscontro e vaglio in una strumentazione digitale che continuativamente permetta l’accesso a tutti gli atti dell’amministrazione.

La circostanza per cui la vicenda giudiziaria ha interessato una Regione ci permette di esplorare seppur sommariamente gli effetti destabilizzanti che l’accesso dei consiglieri regionali ai sistemi gestionali avrebbe sul corretto assetto delle competenze e delle funzioni degli stessi organi istituzionali.

Al Consiglio regionale compete la funzione legislativa e di controllo politico ma non quella di direzione dell’amministrazione regionale, propria invece della responsabilità istituzionale della Giunta regionale e del Presidente e – in quella forma di governo, essenzialmente presidenziale – in forme più accentuate che nel modello parlamentare nazionale. Tenuta e formazione della documentazione sono proiezione e patrimonio cognitivo della funzione esecutiva, non di quella legislativa o di controllo politico: equipararle, significherebbe confondere le rispettive funzioni.

Perciò consentire ai consiglieri regionali di accedere a discrezione, in maniera costante e immediata, all’intera massa degli atti e dei documenti amministrativi comporterebbe una seria alterazione, di fatto, della forma di governo perché inciderebbe sulla funzionalità dell’amministrazione e sull’inerente responsabilità.

Il tema dell’accesso agli atti di un’amministrazione mediante l’accesso ai sistemi digitali di gestione delle attività è emerso appunto a causa della sempre maggiore preponderanza di questi sistemi all’interno della vita pubblica, a scapito dei tradizionali modelli cartacei. Se dobbiamo sicuramente salutare con favore la progressiva smaterializzazione dell’agire pubblico, va anche evidenziato che l’ampia e potenzialmente illimitata accessibilità delle informazioni digitali può rivelarsi un’arma a doppio taglio, se solo pensiamo ai possibili effetti in termini di violazione della riservatezza.