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22/01/2020 - Costo di costruzione e convenzione urbanistica: la natura tributaria ne impedisce lo scomputo

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it
Costo di costruzione e convenzione urbanistica: la natura tributaria ne impedisce lo scomputo
di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale
Scomputo del costo di costruzione con convenzione urbanistica?
Una società si è rivolta al Tribunale amministrativo regionale per vedere accertato il proprio diritto allo scomputo, tra l'altro, del costo di costruzione relativo alla realizzazione di una multisala cinematografica, autorizzata dal competente Comune anche in base ad una previa convenzione urbanistica integrativa. Conseguentemente, ha ritenuto insussistente il credito vantato dal Comune a titolo di conguaglio per monetizzazione e contributo smaltimento rifiuti.
Il Tribunale ha accolto il ricorso, e il Comune soccombente ha presentato appello al Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 8919 del 31 dicembre 2019 lo ha accolto.
L'oggetto del giudizio d'appello è limitato all'esame della sola questione inerente la possibilità di ammettere lo scomputo anche del costo di costruzione. La convenzione accessiva al permesso di costruire ha stabilito che la società proponente potesse realizzare opere di urbanizzazione a scomputo dei soli oneri di urbanizzazione, tuttavia individua l'importo scomputabile nella somma di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione. In base alla tesi sostenuta dalla società, si dovrebbe dare prevalenza al dato numerico, secondo il Comune, invece, rileverebbe il dato terminologico, tanto più che l'importo dovuto a titolo di "contributo di costruzione" sarebbe sempre modificabile dall'Amministrazione.
Il giudizio di primo grado: interpretazione ampliativa
Nell'aderire alla tesi della ricorrente in primo grado, il Tribunale ha ammesso che convenzioni accessive a provvedimenti amministrativi ampliativi in materia edilizia possano consentire lo scomputo non solo degli oneri di urbanizzazione, ma anche del costo di costruzione.
Questo perché - a detta del Giudice di primo grado - l'art. 16, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001, nel prevedere la possibilità dello scomputo degli oneri di urbanizzazione, non vieterebbe espressamente lo scomputo anche del costo di costruzione, sia perché la natura tributaria propria del costo di costruzione atterrebbe all'an ed al quantum, ma non al quomodo, e dunque ben potrebbe il Comune ottenere il pagamento in forma diversa da quella monetaria.
Secondo la ricostruzione offerta dal Comune, invece, la disposizione dell'art. 16, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001 avrebbe natura speciale, o meglio, eccezionale rispetto al generale obbligo di corresponsione monetaria del "contributo di costruzione" e sarebbe, pertanto, da interpretarsi restrittivamente. Inoltre, la natura tributaria del costo di costruzione escluderebbe comunque ex se ogni possibilità per il Comune di esigere il pagamento in forma diversa da quella prescritta dalla legge, ossia in forma monetaria, pena lo stravolgimento delle norme di contabilità pubblica; non essendo immediatamente correlato alla realizzazione di opere di urbanizzazione, differirebbe nettamente dagli oneri di urbanizzazione.
L'appello al Consiglio di Stato: interpretazione restrittiva della norma eccezionale
Il Collegio romano ha inteso accogliere la tesi prospettata dal Comune. L'interpretazione offerta dalla sentenza n. 8919/2019 ha preso le mosse dal dato testuale della norma contenuta nell'art. 16, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, secondo cui la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'art. 2, comma 5, L. 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del Comune.
Nel testo della disposizione non si menziona il costo di costruzione, ma soltanto gli oneri di urbanizzazione. Se è pur vero che non si vieta espressamente lo scomputo del costo di costruzione, non si tratta di un dato decisivo. Infatti, la disposizione in esame ha natura derogatoria rispetto a quanto previsto dal comma che precede, dove si dice che "il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione". L'espressione "corresponsione", d'altra parte, rimanda con chiarezza ad una dimensione monetaria del pagamento, che comunque rappresenta l'ordinaria forma di riscossione delle entrate dello Stato e degli Enti pubblici. Di fronte alla regola generale per cui i debiti tributari, o ad ogni modo regolati da norme di diritto pubblico, si estinguono con un pagamento in moneta, la norma del comma 2 citato rappresenta un'eccezione, e in ragione di tale natura eccezionale, non risulta applicabile oltre i casi e i tempi in essa previsti. Dunque, non espone un principio generale, ma al contrario vi deroga.
Questa lettura si evince anche da quanto affermato nella sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 12/2018, in cui si dice che il "contributo" di cui all'art. 16, comma 1, D.P.R. n. 380 del 2001, ivi inclusa la parte commisurata al costo di costruzione, ha natura di corrispettivo di diritto pubblico e configura una prestazione patrimoniale imposta.
Datio in solutum o corresponsione monetaria?
Il Collegio d'appello prosegue affermando che i crediti di diritto pubblico sono indisponibili per l'Ente impositore non solo in ordine all'an ed al quantum (ossia alla fase genetica), ma anche in ordine al quomodo, ossia alla fase esecutiva o solutoria. Non è pertanto possibile, per un Comune, convenire con il soggetto passivo del contributo di costruzione una datio in solutum in luogo della corresponsione monetaria. Come ha chiarito il Consiglio di Stato nella sentenza n. 8919/2019, l'istituto della datio in solutum consiste nell'accordo negoziale fra creditore e debitore circa l'effettuazione, con effetto estintivo dell'obbligazione, di una prestazione diversa da quella originariamente dedotta in contratto: come tale, l'istituto è espressione della disponibilità del diritto e del sovrastante rapporto obbligatorio di cui invece l'Amministrazione impositrice non dispone ab origine e per legge. Quindi, la locuzione "con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune" contenuta nell'art. 16, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001, non dimostra né sottintende un'implicita autorizzazione legislativa a convenire pattiziamente forme solutorie alternative a quella monetaria. L'espressione citata va letta nell'ambito del comma in cui è inserita, e riguarda la realizzazione diretta, da parte del privato, delle opere di urbanizzazione: ne consegue che le "modalità" in questione sono solo quelle strettamente afferenti alla concreta esecuzione delle opere (tempistica, modalità costruttive, qualità dei materiali, ecc.).
Neppure il richiamo all'istituto della compensazione può ritenersi utile rispetto allo scomputo. La compensazione infatti, valorizza a fini estintivi dell'obbligazione la compresenza, in capo all'Amministrazione ed al contribuente, di individuate ragioni contrapposte di credito/debito, laddove lo scomputo del costo di costruzione derogherebbe, senza alcuna base legislativa, all'ordinaria regula juris di natura pubblicistica per cui il pagamento dei tributi si fa in moneta.
Resta da stabilire quale valore attribuire alla convenzione accessiva al titolo edilizio. Ai sensi dell'art. 1367 c.c., in situazioni di dubbio esegetico, i contratti, e quindi anche gli accordi di diritto pubblico ai sensi dell' art. 11 L. n. 241 del 1990, devono essere interpretati in modo tale da preservarne la validità. Nel caso concreto, l'unica esegesi compatibile con la validità della convenzione è quella che ascrive rilievo determinante alla lettera della stessa, che limita lo scomputo ai soli oneri di urbanizzazione, ritenendo viceversa recessivo il difforme dato numerico. In linea generale, va sempre attribuita prevalenza al dato letterale rispetto a quello numerico.
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