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17/01/2020 - Rimborso spese legali al dipendente Pa: proscioglimento non basta - E' necessario un nesso di strumentalità tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto

tratto da altalex.com
Rimborso spese legali al dipendente Pa: proscioglimento non basta - E' necessario un nesso di strumentalità tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto (Consiglio di Stato, sentenza n. 8137/2019)
di Marcella Ferrari - Avvocato - Pubblicato il 16/01/2020
 
Il diritto del dipendente statale al rimborso delle spese legali sostenute per difendersi non sorge automaticamente con la sentenza penale di proscioglimento; infatti, occorre un ulteriore presupposto per la spettanza del beneficio, ossia la sussistenza di una connessione tra i fatti e gli atti oggetto del giudizio e l’espletamento del servizio e l’assolvimento degli obblighi istituzionali.
Così ha deciso il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza del 28 novembre 2019, n. 8137 (testo in calce).
Sommario
1. La vicenda
Un dipendente della Guardia di Finanza veniva sottoposto ad un procedimento penale per rivelazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.). Egli, infatti, aveva rivelato al titolare di un night club che sarebbero stati effettuati dei controlli. In primo grado, veniva assolto per insussistenza del fatto e chiedeva all’amministrazione di competenza il rimborso delle spese legali sostenute (ex art. 18 d.l. 67/1997). La suddetta istanza veniva rigettata, in quanto i fatti valutati in sede penale non erano connessi all’espletamento del servizio o con l’assolvimento di compiti istituzionali. L’interessato impugnava il diniego presso il TAR e ne chiedeva l’annullamento. La domanda veniva respinta e l’appellante ricorre al Consiglio di Stato, chiedendo che il ricorso di primo grado sia accolto.
2. Riferimenti normativi
Prima di analizzare il decisum, ricordiamo brevemente la norma esaminata dal giudice amministrativo.
L’art. 18 c. 1 del d.l. 67/1997 convertito con legge 135/1997, rubricato “rimborso delle spese di patrocinio legale”, dispone che:
«Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità».
Il Consiglio di Stato, nella pronuncia in commento, approfondisce la portata della disposizione e ne analizza i presupposti.
3. Valutazione di congruità delle spese legali
Il citato articolo attribuisce al dipendente una posizione che va qualificata come interesse legittimo; spetta all’amministrazione interessata:
  1. verificare la sussistenza dei presupposti per il rimborso,
  2. valutare che le spese siano congrue,
  3. chiedere il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato (parere obbligatorio e vincolante, Cons. St.1266/2017; Cons. St.3593/2013).
Il suddetto parere in ordine al quantum risarcibile deve essere emesso in considerazione di quali siano state le effettive necessità difensive ed è sindacabile in sede di legittimità per errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione delle norme di settore (Cons. St.7722/2015). Inoltre «qualora il diniego (totale o parziale) di rimborso risulti illegittimo, il suo annullamento non comporta di per sé l’accertamento della spettanza del beneficio, dovendosi comunque pronunciare sulla questione l’Amministrazione, in sede di emanazione degli atti ulteriori».
Per ottenere il rimborso delle spese legali, è necessario che il soggetto sia un dipendente della P.A. e che ricorrano i seguenti requisiti:4. Requisiti per il rimborso delle spese legali al pubblico dipendente
  1. il fatto o l’atto sia connesso con l’espletamento del servizio o assolvimento di obblighi istituzionali,
  2. il giudizio, penale o amministrativo, sia concluso con provvedimento che escluda la responsabilità del dipendente.
4.1. Atto o fatto connesso al servizio
Circa la connessione tra i fatti/atti oggetto del giudizio e l’espletamento del servizio o assolvimento degli obblighi istituzionali, si ritiene che il beneficio dell’art. 18 cit. debba applicarsi solo a favore del dipendente che abbia agito in nome e per conto, nonché nell’interesse dell’amministrazione. Pertanto, nel comportamento del soggetto, deve ravvisarsi il cosiddetto “nesso di immedesimazione organica”. Quindi, occorre che i fatti contestati siano riferibili all’amministrazione di appartenenza e che determinino l’imputazione ad essa dei relativi effetti. In altre parole, la condotta deve essere espressione della volontà della amministrazione di appartenenza e risultare finalizzata all’adempimento dei suoi fini istituzionali (Cons. St. 3427/2018; Cass. 1568/2017; Cass. 1190/2013).
La norma riguarda fattispecie in cui in sede giudiziale:
  1. si contesti al dipendente la violazione dei doveri di istituto,
  2. sia acclarata l’assenza di responsabilità,
  3. sia accertato che il procedimento è sorto in esclusiva conseguenza di condotte illecite di terzi, di natura diffamatoria o calunniosa, oppure qualificabili come un millantato credito.
Facciamo un esempio.
Si pensi al dirigente o al magistrato accusato di corruzione, il quale, in realtà, sia estraneo ai fatti contestati, ma risulti vittima di un’artata attività calunniosa o di un millantato credito emerso dopo l’attivazione del procedimento penale.
4.2. Esclusione della responsabilità
In merito alla pronuncia giurisdizionale, in ambito penale, è richiesto l’accertamento dell’assenza di responsabilità, anche se sia stata pronunciata una sentenza di assoluzione ex art. 530 c. 2 c.p.p., ossia quando manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il fatto sussiste, che l'imputato lo ha commesso, che il fatto costituisce reato o che il reato è stato commesso da persona imputabile (Cons. St. 4176/2017; Cons. St. Ad. Gen. 2013/2012; Cons. St. 1713/2011). Pertanto, ne consegue che il rimborso delle spese non operi nel caso in cui il proscioglimento sia ottenuto con formule processuali, ad esempio, derivi dall’estinzione del reato, per prescrizione, o per ragioni processuali, come la mancanza delle condizioni di procedibilità dell’azione e, invece, non sia dipeso dall’assenza di responsabilità (Cons. St. 4176/2017, Cons. St. 2041/2015).
5. La ratio della disposizione normativa sul rimborso
L’art. 18 cit., nel prevedere il rimborso delle spese legali, intende tutelare «il dipendente statale che sia stato costretto a difendersi, pur innocente, nel corso del procedimento penale nel quale – esclusivamente in ragione del suo status e non per l’aver posto in essere specifici atti - sia stato coinvolto nel procedimento penale, perché sostanzialmente vittima di illecite condotte altrui, che per un qualsiasi motivo illecito hanno coinvolto il dipendente, a maggior ragione se è stato designato come vittima proprio quale appartenente alle Istituzioni e per il servizio prestato». Pertanto, qualora venga disposto il proscioglimento, ai fini dell’applicabilità della norma sul rimborso, è dirimente l’accertamento dell’estraneità del dipendente ai fatti contestati, nonché il carattere diffamatorio o calunnioso delle dichiarazioni altrui. Infatti, il rimborso non spetta per il solo fatto che in sede penale sia intervenuto il proscioglimento.
L’art. 18 si applica quando il dipendente sia stato coinvolto nel processo, in virtù del compimento dei propri obblighi istituzionali; in buona sostanza, deve ravvisarsi un nesso di strumentalità tra l’adempimento del dovere ed il compimento dell’atto. Pertanto, come vedremo, fuoriescono dall’ambito applicativo della norma:
  • le condotte realizzate “in occasione” dell’attività lavorativa[1],
  • le condotte meritevoli di una sanzione disciplinare (Cons. St. 1190/2013).
6. Casi in cui non si applica il rimborso
Il Consiglio di Stato elenca anche la casistica in cui la disposizione sul rimborso delle spese legali non si applica. In particolare, si tratta di fattispecie in cui la contestazione, in sede penale, sia riferita ad un atto o ad un comportamento che:
  1. costituisca una violazione dei doveri d’ufficio (Cons. St. 3427/2018);
  1. sia stato tenuto per motivi personali, benché durante o in occasione dello svolgimento del servizio[2]; ad esempio, quando la contestazione riguardi una condotta incidente sulla vita di relazione, ancorché nell’ambiente di lavoro (Cons. St. 6389/2014; Cons. St. 3938/2013);
  1. sia potenzialmente idoneo a condurre ad un conflitto con gli interessi dell’amministrazione (ad esempio quando, malgrado l’assenza di una responsabilità penale, sussistano i presupposti per ravvisare un illecito disciplinare e per attivare il relativo procedimento)[3].
7. Conclusioni
In conclusione, il Consiglio di Stato, con la decisione in commento, rigetta la domanda di rimborso delle spese legali avanzata dal dipendente. Secondo il Collegio, infatti, non si ravvisa la sussistenza di una condotta illecita di terzi, di natura diffamatoria o calunniosa. Inoltre, la contestazione, in sede penale, riguardava una condotta estranea allo svolgimento del lavoro istituzionale del dipendente e non connessa “con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali”. Per queste ragioni, non ricorrano i presupposti indicati dall’art. 18 d. l. 67/1997 e la richiesta di rimborso viene rigettata.

[1] Cass. 2/2008; Cons. St. 1154/2017; Cons. St. 1406/2016; Cons. St. 1190/2013; Cons. St. 2242/2000
[2] Cass. civ., Sez. I, 31 gennaio 2019, n. 3026; Sez. lav., 6 luglio 2018, n. 17874; Sez. lav., 3 febbraio 2014, n. 2297; Sez. lav., 30 novembre 2011, n. 25379; Sez. lav., 10 marzo 2011, n. 5718; Cons. Stato, Sez. V, 5 maggio 2016, n. 1816; Sez. III, 2013, n. 4849; Sez. IV, 26 febbraio 2013, n. 1190.
[3] cfr. Cons. Stato, Sez. II, 27 agosto 2018, n. 2055; Sez. IV, 4 settembre 2017, n. 4176, cit.; Sez. IV, 2013, n. 1190; Sez. IV, 2012, n. 423.
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