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05/11/2019 - Servizio di pulizia degli immobili comunali. Affidamento a cooperativa sociale volto a garantire l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

tratto da autonomielocali.regione.fvg.it
Servizio di pulizia degli immobili comunali. Affidamento a cooperativa sociale volto a garantire l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Oggetto
Servizio di pulizia degli immobili comunali. Affidamento a cooperativa sociale volto a garantire l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Massima
L’art. 5, c. 1, della L. 381/1991 sancisce che gli enti pubblici, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative sociali “di tipo b)” per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, qualora l’importo stimato, al netto dell’IVA, sia inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria in materia di appalti pubblici e purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate.
Considerando che lo stesso legislatore della L. 381/1991 pone come facoltativo il ricorso al convenzionamento ivi previsto, si reputa che l’ente possa scegliere se avvalersi del modulo convenzionale, ovvero se acquisire il servizio ricorrendo al libero mercato.
Solo nella seconda ipotesi l’ente dovrà sottostare alle regole volte alla razionalizzazione e al contenimento della spesa pubblica, ivi compreso l’obbligo di adesione ai contratti quadro stipulati dalla Centrale unica di committenza della Regione Friuli Venezia Giulia.
Funzionario istruttore
ROSA MARIA FANTINI
rosamaria.fantini@regione.fvg.it
Parere espresso da
Servizio elettorale, Consiglio delle autonomie locali e supporto giuridico agli enti locali
Testo completo del parere
Il Comune chiede di conoscere se sia possibile indire una procedura di gara per l’affidamento del servizio di pulizia delle proprie sedi, riservandone la partecipazione alle cooperative sociali, al fine di garantire l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate di cui all’art. 4, comma 1[1], della legge 8 novembre 1991, n. 381 e di poter fruire dei fondi regionali a ciò destinati o se, invece, l’Ente sia tenuto ad acquisire il servizio ricorrendo alla convenzione che verrà stipulata tra il fornitore e la Centrale unica di committenza regionale[2], la cui procedura è stata bandita nel dicembre 2018 ed è in corso di svolgimento.

Sentiti, per quanto di rispettiva competenza, il Servizio cooperazione sociale e terzo settore della Direzione centrale salute, politiche sociali e disabilità ed il Servizio Centrale unica di committenza della Direzione centrale patrimonio, demanio, servizi generali e sistemi informativi, si formulano le seguenti considerazioni.

Occorre, anzitutto, rilevare che la L. 381/1991 è fatta salva tanto dall’art. 112, comma 1[3], del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, quanto dall’art. 40, comma 2[4], del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117.

L’art. 1, comma 1, della L. 381/1991 sancisce che le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini, attraverso due distinti ambiti di intervento:

a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi, incluse le attività di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), b), c), d), l), e p), del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112;

b) lo svolgimento di attività diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

L’art. 4 della L. 381/1991, dopo aver individuato le categorie delle persone da ritenere svantaggiate (comma 1), alle quali il legislatore accorda una particolare tutela, stabilisce, tra l’altro, che tali persone devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa (comma 2).

Ciò posto, l’art. 5, comma 1, della L. 381/1991 sancisce che gli enti pubblici, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative sociali “di tipo b)”[5] per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi, qualora l’importo stimato, al netto dell’IVA, sia inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria in materia di appalti pubblici e purché tali convenzioni siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate.

Con disposizione relativamente recente[6], il legislatore statale ha stabilito che la stipula di tali convenzioni deve avvenire previo svolgimento di procedure selettive, idonee ad assicurare il rispetto dei princìpi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza.[7]

La previsione recata dall’art. 5, comma 1, della L. 381/1991, essendo volta alla promozione e all’integrazione sociale, costituisce concreta attuazione dell’art. 45, primo comma, della Costituzione, in base al quale «La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità.».

Ai sensi dell’art. 9 della L. 381/1991 le regioni sono state investite dei compiti di:

- emanare le norme di attuazione, nonché disposizioni volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione sociale;

- istituire l’albo regionale delle cooperative sociali;

- adottare convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative sociali e le amministrazioni pubbliche.

Con legge regionale 7 febbraio 1992, n. 7, il legislatore del Friuli Venezia Giulia ha provveduto a disciplinare la cooperazione sociale, ai sensi dell’art. 9 della L. 381/1991, dichiarando sin dal suo esordio (art. 1, comma 1) l’intento di voler favorire l’inserimento lavorativo e l’integrazione sociale delle persone svantaggiate.

Attualmente la disciplina della materia è contenuta nella legge regionale 26 ottobre 2006, n. 20, che ha innovato ed implementato le precedenti disposizioni ed ha, pertanto, abrogato la L.R. 7/1992.

L’art. 1, comma 3, della L.R. 20/2006 sancisce che, al fine di sostenere la cooperazione sociale nel perseguimento dell’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini, l’Amministrazione regionale provvede, tra l’altro, a:

- stabilire interventi per l’incentivazione della cooperazione sociale;

- individuare i contenuti delle convenzioni-tipo tra le cooperative sociali e i loro consorzi e le amministrazioni pubbliche che operano nell’ambito della regione;

- fissare i criteri per la selezione delle cooperative sociali con cui concludere le convenzioni di cui all’art. 5, comma 1, della L. 381/1991.

Ai sensi dell’art. 1, comma 4, della stessa L.R. 20/2006 la Regione promuove, sostiene e valorizza in particolare le cooperative sociali dotate di determinate caratteristiche, quali l’orientamento delle attività a favore delle persone più bisognose di aiuto e di sostegno, la qualità e l’efficacia dei processi di inserimento lavorativo delle persone svantaggiate, la presenza al proprio interno di persone svantaggiate in misura superiore alla percentuale minima prevista dall’art. 4, comma 2, della L. 381/1991.

L’art. 10, comma 1, della L.R. 20/2006, determinando le funzioni che spettano alla Regione in materia di interventi per l’incentivazione della cooperazione sociale, vi include la concessione agli enti pubblici di finanziamenti finalizzati a favorire la stipulazione delle convenzioni di cui all’art. 5, comma 1, della L. 381/1991, mediante la copertura di una quota del loro valore[8].

Dopo aver richiamato le disposizioni normative più rilevanti in materia di cooperazione sociale, occorre ora esaminare i tratti peculiari della disciplina recata dall’art. 5 della L. 381/1991, rispetto ai rapporti che si instaurano nei differenti contesti della contrattualistica pubblica e della razionalizzazione/del contenimento della spesa.

Questo Ufficio ha già avuto occasione di rilevare – d’intesa con il Servizio regionale competente in materia di cooperazione sociale – che «La convenzione di cui trattasi consiste, perciò, in un accordo, derogatorio rispetto alle ordinarie procedure della contrattualistica pubblica, tra un ente pubblico e una cooperativa sociale, il cui oggetto è composto congiuntamente da una prestazione e dall’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, nell’esecuzione della prestazione stessa. Anzi, va più precisamente affermato che la finalità principale della convenzione non è la fornitura (del bene o) del servizio, ma la creazione di opportunità di lavoro per persone che vivono una condizione di particolare fragilità e che risultano, perciò, meno “competitive” rispetto alla gran parte dei soggetti che prestano la propria attività sul libero mercato»[9].

Al riguardo, anche la dottrina ha avuto modo di affermare che:

- la ratio della legislazione sul convenzionamento con le cooperative “di tipo b)” «è quella di tutelare e favorire, primariamente, l’inserimento nel mondo del lavoro di “persone svantaggiate” ex art. 4 comma 1 l. 381 cit. e quindi perseguire la “promozione umana e l’integrazione sociale dei cittadini”»[10];

- «il legislatore, attraverso l’art. 5 della legge 381/91, “ha pensato ad una fattispecie complessa nella quale sono contenuti sia uno specifico contratto (di fornitura di beni o di servizi o affidamento di lavori) che un comportamento pubblicistico”[11] correlato al “servizio” di inserimento lavorativo», cosicché «Il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cooperativa sociale di tipo B assume in tal senso il significato di un rapporto complesso non riconducibile ad un semplice contratto di fornitura»[12];

- «La scelta dell’ente pubblico di avvalersi della facoltà della deroga prevista dall’art. 5 è quindi conseguente ad una valutazione di “convenienza” complessiva, attinente la qualità dei servizi forniti, ma anche e principalmente i risultati “sociali” (ma anche economici, in termini di riduzione della spesa sociale) legati all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate»[13];

- «In considerazione delle particolari finalità sociali il modello convenzionale pubblico è considerato di natura “bivalente”, giacché presenta un oggetto che prevede sia la fornitura di beni e servizi, che la creazione di nuove opportunità di lavoro per soggetti svantaggiati riconducibili ad una delle categorie dell’art. 4 della legge n. 381/1991. Tale doppia finalità della convenzione deve essere tenuta presente nella definizione della disciplina applicabile, in quanto interpretazioni o applicazioni dell’istituto che tendessero a fare prevalere uno qualunque dei due aspetti sull’altro, finirebbero indubbiamente per distorcere il dettato normativo e l’intento del legislatore»[14].

È stato, inoltre, osservato che per chiarire la ragione per cui il legislatore della L. 381/1991 abbia utilizzato il termine convenzione in luogo di quello di contratto occorre considerare che «La giurisprudenza ritiene la convenzione come un atto complesso nell’ambito degli accordi tra la Pubblica amministrazione (in particolare gli enti locali) e privati imprenditori, che contiene o può contenere uno o più contratti o uno o più provvedimenti amministrativi. È una sorta d’involucro “contenente tutti gli elementi di una serie di atti (negoziali e/o provvedimentali) con i quali l’amministrazione pubblica regola complessivamente con un privato il soddisfacimento integrale di un proprio interesse pubblico”[15]»[16].

In tale ottica, pertanto, «gli enti pubblici possono affidare alle cooperative sociali la fornitura di alcuni beni e servizi, privilegiando al contempo l’esigenza di creare opportunità di lavoro, stabilendo vincoli di reinserimento sociale per categorie svantaggiate da privilegiare rispetto a criteri del maggior vantaggio economico nell’individuazione del prezzo del servizio»[17].

In linea di continuità con quanto affermato dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) con determinazione 1° agosto 2012, n. 3[18], l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), con delibera 20 gennaio 2016, n. 32[19], ha ribadito l’importanza del terzo settore, tanto dal punto di vista sociale quanto occupazionale, ritenendo che la scelta organizzativa cui sempre più frequentemente ricorrono le pubbliche amministrazioni presenti il «vantaggio di promuovere un modello economico socialmente responsabile in grado di conciliare la crescita economica con il raggiungimento di specifici obiettivi sociali, quali, ad esempio, l’incremento occupazionale e l’inclusione e integrazione sociale».

Trattando delle convenzioni di cui all’art. 5 della L. 381/1991 l’ANAC rileva, in particolare, che «Ciò che occorre sottolineare è che l’oggetto della convenzione non si esaurisce nella mera fornitura di beni e servizi strumentali, ma è qualificato dal perseguimento di una peculiare finalità di carattere sociale, consistente nel reinserimento lavorativo di soggetti svantaggiati».

Alla luce di quanto sin qui rilevato e considerando che lo stesso legislatore della L. 381/1991 pone come facoltativo il ricorso al convenzionamento ivi previsto, si reputa che l’ente possa scegliere se avvalersi del modulo convenzionale, ovvero se acquisire il servizio ricorrendo al libero mercato.

Solo nella seconda ipotesi l’ente dovrà sottostare alle regole volte alla razionalizzazione e al contenimento della spesa pubblica, ivi compreso l’obbligo di adesione ai contratti quadro stipulati dalla Centrale unica di committenza della Regione Friuli Venezia Giulia.



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[1] «Nelle cooperative che svolgono le attività di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, le persone detenute o internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all’esterno ai sensi dell’articolo 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni. Si considerano inoltre persone svantaggiate i soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della sanità, con il Ministro dell’interno e con il Ministro per gli affari sociali, sentita la commissione centrale per le cooperative istituita dall’articolo 18 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni.».

[2] Il servizio di pulizia ricade nell’ambito delle categorie merceologiche individuate dall’art. 1, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 luglio 2018, in attuazione delle previsioni contenute nell’art. 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.

[3] «Fatte salve le disposizioni vigenti in materia di cooperative sociali e di imprese sociali, le stazioni appaltanti possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e a quelle di concessione o possono riservarne l’esecuzione ad operatori economici e a cooperative sociali e loro consorzi il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate o possono riservarne l’esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando almeno il 30 per cento dei lavoratori dei suddetti operatori economici sia composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati.».

[4] «Le cooperative sociali e i loro consorzi sono disciplinati dalla legge 8 novembre 1991, n. 381».

[5] Che, ai sensi del comma 2 della stessa disposizione, devono risultare iscritte al relativo albo regionale.

[6] Si tratta dell’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 5 in esame, aggiunto dall’art. 1, comma 610, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

[7] Una simile previsione era già stata adottata dal legislatore di questa Regione, dapprima con l’art. 10, comma 2, della L.R. 7/1992 e poi con il vigente art. 24, comma 1, della L.R. 20/2006.

[8] V. anche il Titolo VI (artt. 26-30) del decreto del Presidente della Regione 30 agosto 2017, n. 0198/Pres.

[9] Parere 27 luglio 2010, prot. n. 12478.

[10] Russo F., Gli affidamenti in convenzione alle cooperative sociali di tipo B inferiori alla soglia comunitaria e il principio di rotazione, in www.diritto24.ilsole24ore.com, 13 marzo 2018.

[11] L’inciso è attribuito a Mele E., Convenzioni degli enti pubblici con le cooperative sociali, in Impresa Sociale n. 5/1992 ed Evoluzioni e prospettive del convenzionamento ad un anno dalla l. n. 381/91, in Impresa Sociale n. 9/1993.

[12] Zulian G. (a cura di), L’affidamento pubblico a cooperative sociali di tipo B. Norme nazionali e regionali, Comunità Edizioni, 2006.

[13] V. nota n. 12.

[14] Policari A., Codice Appalti, Cooperative Sociali: come cambiano le procedure d’appalto?, in www.leggioggi.it, 12 maggio 2016.

[15] V. nota n. 11.

[16] Rozzo P. – Celletti W. Guida agli acquisti sociali negli appalti pubblici, Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma, 2013.

[17] V. nota n. 16.

[18] «Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 381/1991».

[19] «Determinazione Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali».
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