La Consulta dà copertura costituzionale alla riforma Bassanini
Segretari, spoils system ok
Incarichi e revoche hanno natura fiduciaria
di Luigi Oliveri
Ok allo spoils system dei segretari comunali. Con la sentenza n.23/2019, depositata ieri in cancelleria (relatore Nicolò Zanon) la Consulta dà copertura costituzionale alla riforma Bassanini che ha assoggettato incarichi e revoche dei segretari comunali alle scelte «fiduciarie» del sindaco.
La sentenza rigetta la questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice del lavoro di Brescia in merito all’articolo 99, commi 1, 2 e 3, del dlgs 267/2000, ai sensi della quale il sindaco nomina il segretario comunale per un periodo corrispondente a quella del mandato del sindaco, con automatica cessazione dell’incarico al termine del mandato stesso. La sentenza evidenzia che lo spoils system dei segretari comunali si inserisce in un contesto di riforma che intende accentuare l’autonomia degli enti locali, caratterizzato dalla «diffusa convinzione secondo cui, negli enti locali, le scelte politiche e quelle gestionali risulterebbero spesso frammiste, e la responsabilità amministrativa finirebbe col diventare un elemento della stessa responsabilità politica del sindaco eletto direttamente, deducendosene così la necessità di attribuire a quest’ultimo l’individuazione dei suoi più stretti collaboratori amministrativi, fra i quali vien fatto rientrare il segretario comunale». Tuttavia, la Consulta ha dimenticato di valorizzare il principio di separazione delle funzioni politiche da quelle gestionali, che è anche alla base della consolidata (dal 2007) giurisprudenza costituzionale, secondo la quale sono incostituzionali le norme che impongono la decadenza automatica dei dirigenti connessa al mandato politico, con la sola eccezione dei dirigenti di massimo vertice dei ministeri. La Consulta ammette che lo status dei segretari è «segnato da aspetti tra loro in apparenza dissonanti»: infatti, da un lato è «funzionario statale assunto per concorso, ma dall’altro preposto allo svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del sindaco», che non può revocarlo ad nutum, ma la cui attività è connessa alla durata del mandato sindacale.
Lo spoils system sarebbe legittimo costituzionalmente perché, similmente ai vertici ministeriali, «il segretario comunale è certamente figura apicale e altrettanto certamente intrattiene con il sindaco rapporti diretti, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative». La sentenza, però, ammette che questa apicalità, a differenza di quella richiesta per i vertici ministeriali, non richiede una «personale adesione» del segretario agli obbiettivi politico-amministrativi del sindaco. Che infatti lo sceglie non per via diretta, ma comunque con una selezione «eventualmente comparativa, delle pregresse esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti».
Tanto sarebbe bastato per evidenziare l’incostituzionalità dello status dei segretari definito dal Tuel. Con dubbia coerenza, però, la sentenza ritiene che le funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi comunali, fanno sì che il segretario intervenga nel procedimento di formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase più propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici legati al più efficace raggiungimento del fine pubblico. Ciò comporta, quindi «un ruolo attivo e propositivo del segretario comunale. Esse infatti gli consentono di coadiuvare e supportare sindaco e giunta nella fase preliminare della definizione dell’indirizzo politico-amministrativo e non possono quindi non influenzarla». Tuttavia, ogni dirigente o responsabile di servizio ha, più ancora del segretario comunale il compito di istruire e supportare gli organi elettivi nell’elaborazione delle proposte degli atti di loro competenza e per di più adottano direttamente quelli esecutivi degli indirizzi. Per queste figure, tuttavia, non si dubita che lo spoils system sia incostituzionale.
Nè persuade la sentenza quando collega lo spoils system all’accentuata fiduciarietà dell’incarico al segretario, allorché sia anche destinatario dell’incarico di direttore generale. A parte che ciò riguarda ormai solo poche centinaia di enti locali (comuni con oltre 100 mila abitanti e province), le due funzioni restano comunque distinte, sul piano giuridico e della regolazione del rapporto di lavoro.
