Segretari comunali: sì allo spoil system. Le sviste della Corte costituzionale
La sentenza 23/2019 della Consulta purtroppo, anche se merita tutto il rispetto dovuto all’organo, lascerà il segno per la sua estrema debolezza.
Il Giudice delle leggi è apparso chiaramente preso dall’imbarazzo di dover conciliare uno spoil system evidentemente incostituzionale con le esigenze dei sindaci di scegliere fior da fiore i segretari. E per fondare questo “salomonico” giudizio, la sentenza non solo non disdegna difficoltosissime conciliazioni tra ruolo di garanzia della legalità in posizione terza e funzioni propositive, ma cerca appigli interpretativi, però smentiti dalla normativa vigente.
Non si può fare a meno di sottolineare la clamorosa svista in cui incorre la pronuncia in questo passaggio: “Innanzitutto, nei Comuni con popolazione inferiore ai centomila abitanti (art. 97, comma 4, lettera e, del d.lgs. n. 267 del 2000, che rinvia all’art. 108, comma 4, del medesimo d.lgs.), il segretario può essere nominato (anche) direttore generale. In tal caso, è chiamato a svolgere funzioni di attuazione degli indirizzi e degli obbiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, dovendone predisporre il piano dettagliato, e a lui rispondono, nell’esercizio delle loro attività, i dirigenti dell’ente. Ma anche laddove un direttore generale non vi sia, o comunque il segretario comunale non sia nominato tale, il d.lgs. n. 267 del 2000 richiede a quest’ultimo di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l’attività (art. 97, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000). Funzioni di gestione gli sono affidate, infine, quando sia nominato responsabile di servizio (art. 97, comma 4, lettera d, del d.lgs. n. 267 del 2000), ciò che accade particolarmente nei Comuni di piccole dimensioni, ove non vi è personale idoneo ad assumere compiti dirigenziali“.
E’ davvero un peccato vedere che una sentenza della Consulta àncori un proprio ragionamento su un errore di diritto così clamoroso. Nei comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti, infatti, è dal 2009 che il Legislatore (per una volta capace di autocritica nei confronti di una figura inutile e costosa qual è il direttore generale nei comuni) ha soppresso la figura del direttore generale.
La provvida eliminazione del direttore generale in questi comuni è stata disposta con l’articolo 2, comma 186, lettera d), della legge 191/2009, modificato dall’art. 1, comma 1-quater, lett. d), della legge 42/2010.
Una svista davvero rilevante, quella della Consulta, per altro in un’argomentazione sostanzialmente decisiva per fondare la legittimità di un sistema di scelta che desse rilevanza all’autonomia degli enti locali.
Per altro, al fondo della questione resta senza risposta una domanda: per quale ragione la soggezione dei segretari comunali allo spoil system, in particolare alla decadenza automatica dell’incarico allo scadere del mandato sindacale, dovrebbe garantire l’autonomia degli enti locali? Essa autonomia deriva dalle competenze gestionali e funzionali, non certo dal modo col quale si individua il funzionario incaricato di coprire la sede, al quale la normativa assegna funzioni fondamentali, quali la garanzia della correttezza amministrativa, che richiedono necessariamente terzietà di funzioni, lungi da ogni elemento di fiduciarietà.
Il passaggio citato della sentenza, inoltre, incorre in altre due sviste; i dirigenti non rispondono affatto al direttore generale, che non è un superiore gerarchico. Semmai, i dirigenti sono chiamati ad attuare le azioni gestionali nel rispetto della programmazione di cui è responsabile il direttore.
Inoltre, negli enti di minori dimensioni non è che non vi sia “personale idoneo ad assumere compiti dirigenziali”. E’ corretto proprio l’opposto: pur se manchi personale di qualifica dirigenziale (i dirigenti sono tali per qualifica nell’ordinamento, non perchè qualcuno affidi loro “compiti dirigenziali”), ai sensi dell’articolo 109, comma 2, del d.lgs 267/2000 i sindaci debbono affidare la responsabilità della direzione delle strutture di vertice ai funzionari con qualifica più elevata.
Insomma, la sentenza è fortemente inficiata da una non corretta valutazione, che non ha considerato appieno il diritto vigente.
Non stupisce che il dispositivo finale della sentenza inauguri una sorta di nuovo genus di sentenze: la “quasi” legittimità costituzionale. Leggiamolo: “In definitiva, la soluzione censurata dall’ordinanza di rimessione si presenta come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro. Da questo punto di vista, tenendo conto delle ricordate peculiarità delle funzioni del segretario comunale, la previsione della sua decadenza alla cessazione del mandato del sindaco non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità“.
Come dire, insomma, che lo spoil system pone, eccome, problemi rilevantissimi di coerenza del sistema, proprio perchè il segretario comunale, a differenza dei massimi vertici dirigenziali dei ministeri, non deve esprimere una personale adesione all’indirizzo politico della maggioranza di governo, caratteristica che secondo la consolidata giurisprudenza della Consulta rende legittimo, per detti vertici massimi ministeriali, lo spoil system. Il segretario non contribuisce alla formazione dell’indirizzo politico ed è chiamato a funzioni di garanzia di legittimità (per altro in alcuni casi essenziali per evitare derive di illiceità, come accaduto a Melilli).
Quindi, lo spoil system una soglia di compromissione dell’imparzialità dell’azione amministrativa la raggiunte. Solo che la Corte considera questa soglia non tale da concludere come coerenza interpretativa avrebbe richiesto, cioè, per l’illegittimità costituzionale dello spoil system. E, lo si ribadisce, è un vero peccato che detta coerenza interpretativa sia stata così inficiata dalle sviste valutative evidenziate sopra.
