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26/04/2019 - Tetto di spesa del personale, per le «nuove» Unioni di Comuni vale la media 2011-13

da quotidianoentilocali.ilsole24ore.com e qui pubblicato in quanto free

Tetto di spesa del personale, per le «nuove» Unioni di Comuni vale la media 2011-13

di Gianluca Bertagna e Salvatore Cicala

Il limite di spesa di personale per un'unione «mista» è dato dalla somma della media relativa ai costi sostenuti dai singoli Comuni nel triennio 2011-2013. In sede di prima applicazione la spesa non potrà superare quella sostenuta in precedenza dai Comuni e negli anni successivi si dovrà procedere alla sua riduzione progressiva. Sono queste le conclusioni cui giunge la Corte dei conti Lombardia con la deliberazione n. 123/2019, in risposta a specifici quesiti, posti dai sindaci dei Comuni facenti parte di una unione, uno dei quali senza obbligo di associazione.

La richiesta di parere 
In primo luogo è interessante rilevare come il quesito sia stato ritenuto ammissibile in quanto formulato in maniera congiunta dai sindaci degli enti facenti parte dell'unione. Infatti, in una recente deliberazione (n. 59/2019), gli stessi giudici avevano, invece, precluso ai presidenti delle unioni di chiedere alle sezioni regionali delle Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. La richiesta di parere è volta a conoscere il limite di spesa di personale da rispettare nel caso dell'unione, di recente costituzione, che non ha mai avuto una propria spesa del personale e nella quale i Comuni aderenti, non tutti soggetti all'obbligo di associarsi, hanno conferito tutte le funzioni e servizi e trasferito tutto il personale.

La risposta 
Con la deliberazione in esame, si afferma che nel caso di specie, seppur sempre attinente al vincolo della spesa del personale delle Unioni di Comuni, non può trovare applicazione il principio di diritto formulato dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 20/2018 (si veda Il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 23 ottobre 2018), in quanto la recente costituzione dell'unione in questione farebbe venire meno il parametro di spesa indicato dall'articolo 1, comma 562 della legge 296/2006, ossia la spesa sostenuta nel 2008.
L'assenza del parametro, combinata alla circostanza che gli enti aderenti erano soggetti al patto di stabilità al momento della costituzione dell'unione, porta ad affermare che il limite di spesa per il personale da rispettare è quello che si determina sommando la media relativa alla spesa per il personale sostenuta dai singoli Comuni nel triennio 2011-2013. 
Richiamando l'articolo 32, comma 5, del Tuel, introdotto dall'articolo 22, comma 5-bis, del Dl 50/2017, i giudici contabili lombardi rammentano che in sede di prima applicazione la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non potrà superare quella sostenuta in precedenza dai Comuni e negli anni successivi si dovrà procedere alla sua riduzione progressiva.

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SEGUE la delibera della Corte dei conti Lombardia n. 123/2019
SEZIONE REGIONALE Dl CONTROLLO PER LA LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                                Presidente
dott. Marcello Degni                                        Consigliere
dott. Giampiero Gallo                                   Consigliere
dott. Mauro Bonaretti                                      Consigliere
dott. Luigi Burti                                                Consigliere (relatore)
dott.ssa Sara Raffaella Molinari                     Primo Referendario
dott.ssa Alessandra Cucuzza                        Referendario
dott. Ottavio Caleo                                       Referendario
dott.ssa Marinella Colucci                            Referendario
 
                                    nella camera di consiglio del 26 marzo 2019
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento di resa dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota prot. 1090 dell’otto marzo 2019, con la quale i sindaci dei Comuni di Pegognana e Motteggiana facenti parte dell’Unione denominata “Terre di Zara e Po” hanno chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta;
Udito il relatore, dott. Luigi Burti
Premesso che
I Sindaci dei comuni di Pegognana e Motteggiana (MN), che costituiscono l’Unione dei comuni denominata “Terre di Zara e Po”, con la nota sopraindicata hanno formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la disciplina relativa ai limiti finanziari della spesa per il personale appartenente alle Unioni di comuni.
Gli istanti, dopo aver ricordato che la popolazione del Comune di Pegognana raggiunge i 7.046 abitanti mentre quella del comune di Motteggiana è di 2.597 abitanti, hanno formulato due articolate domande.
1) Nel caso di una Unione, costituita da due Comuni dei quali uno soltanto tenuto ad esercitare obbligatoriamente le funzioni in forma associata, alla quale i due Comuni partecipanti abbiano conferito tutte le funzioni e servizi e trasferito tutto il personale, si chiede quale dei seguenti valori costituisca il limite massimo alla spesa per il personale dell'Unione stessa, nel suo primo esercizio di attività (nel presente caso, esercizio 2018):
  1.    valore derivante dalla sommatoria delle spese per il personale effettivamente sostenute dai singoli Comuni nell'ultimo esercizio precedente al trasferimento di tutto il personale all'Unione (nel presente caso, esercizio 2017);
  2.    valore, anche se maggiore di quello sub a), derivante dalla sommatoria della spesa per il personale mediamente sostenuta dai singoli Comuni nel triennio 2011-2013;
c)    valore, anche se maggiore di quelli sub a) e b), derivante dalla sommatoria della spesa per il personale sostenuta dai singoli Comuni nell'anno 2008.
2) Nel medesimo caso di cui al precedente punto 1), si chiede quale dei seguenti limiti massimi di spesa debba essere rispettato, a regime, in sede di programmazione triennale dei fabbisogni di personale dell'Unione:
a) a regime, a decorrere dal primo triennio di attività (nel presente caso, triennio 2018/2020), la spesa di personale dell'Unione deve progressivamente essere ridotta, di triennio in triennio;
b) a regime, in ciascun esercizio, la spesa di personale non deve superare solo ed unicamente il valore derivante dalla sommatoria della spesa per il personale mediamente sostenuta dai singoli Comuni nel triennio 2011-2013; è quindi possibile e consentito che, in ciascun esercizio, la spesa per il personale dell'Unione risulti maggiore rispetto alla spesa dell'esercizio precedente e/o rispetto alla sommatoria delle spese per il personale effettivamente sostenute dai singoli Comuni nell'ultimo esercizio precedente al trasferimento di tutto il personale all'Unione;
c) a regime, in ciascun esercizio, la spesa di personale non deve superare solo ed unicamente il valore derivante dalla sommatoria della spesa per il personale sostenuta dai singoli Comuni nell'anno 2008; è quindi possibile e consentito che, in ciascun esercizio, la spesa per il personale dell'Unione risulti maggiore rispetto alla spesa dell'esercizio precedente e/o rispetto alla sommatoria delle spese per il personale effettivamente sostenute nell’ultimo esercizio precedente al trasferimento di tutto il personale dell’Unione.”.
In merito all’ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. In relazione agli specifici  quesiti formulati dai Sindaci dei comuni di  Pegognana e Motteggiana (MN), facenti parte dell’Unione  dei Comuni “Terre di Zara e Po”, il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo. Con specifico riferimento all’ambito di legittimazione soggettiva per l'attivazione di questa particolare forma di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso delle Unioni di Comuni, i Sindaci degli enti facenti parte della stessa legittimati a richiedere il parere purché formulato in maniera congiunta.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare come la disposizione, contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131/2003, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma 7, rese esplicite in particolare con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo ad esse conferite dalla legislazione positiva. La Sezione delle Autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità per l’esercizio dell’attività consultiva, modificati ed integrati con le successive delibere n. 5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009, precisando che la funzione consultiva non può intendersi come consulenza generale agli enti, ma va ristretta esclusivamente alla materia della contabilità pubblica, quindi ai bilanci pubblici, alle norme e principi che disciplinano la gestione finanziaria e del patrimonio o, comunque, a temi di carattere generale nella materia contabile. In seguito, le Sezioni riunite della Corte dei conti, con pronuncia di coordinamento, emanata ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009 (delibera n. 54/CONTR/2010), hanno definito con chiarezza l’ampiezza della funzione consultiva attribuita dal legislatore. I principi di diritto affermati nella ricordata pronuncia sono stati ripresi, dalle medesime Sezioni riunite, nella deliberazione n. 60/2010/CONTR, nonché in successive pronunce di orientamento generale. In entrambe le occasioni, è stato ribadito come la legge abbia conferito alla Sezioni regionali di controllo una funzione di consulenza limitata alla contabilità pubblica, materia da ricondursi al sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici. Sulla base di quanto esposto, la richiesta di parere appare astrattamente ammissibile, nei limiti che consentono di prescindere dalla situazione rappresentata e dalle applicazioni che in concreto l’Unione dovrà poi fare in conseguenza del riscontro di questa Sezione della Corte, afferendo essa richiesta all’interpretazione di una norma di coordinamento della finanza pubblica, relativa ai limiti di spesa del personale.
Esame nel merito
Occorre innanzitutto ricordare che l’Unione è stata costituita nel 2016 e con provvedimenti consiliari adottati da entrambi i Comuni il 29 novembre 2017 sono stati trasferiti all’Unione tutte le funzioni e tutto il personale dipendente con decorrenza 1° gennaio 2018 in forza della convezione sottoscritta il 22 dicembre 2017.
 Come evidenziato nella richiesta di parere, soltanto uno dei due comuni è soggetto all’associazione obbligatoria per svolgere talune funzioni e/o servizi indicati dalla legge in quanto avente una popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Le problematiche attinenti alla questione in oggetto sono state affrontate per alcuni rilevanti aspetti da diverse sezioni regionali di controllo e, ancora da ultimo, in funzione nomofilattica dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 20/SEZAUT/2018/QMIG.
Sebbene in quella sede l’Organo nomofilattico sia stato chiamato ad esprimersi su una diversa fattispecie rispetto al quesito all’esame di questa Sezione, seppur sempre attinente al vincolo della spesa del personale delle Unioni dei comuni, il Collegio ritiene utile richiamare il principio ivi affermato al fine di valutarne gli eventuali effetti sulla presente deliberazione e sull’obbligo di conformazione che grava sulle sezioni regionali di controllo (art. 6, comma 4, legge n. 174/2012).
In particolare, nella delibera n. 20, che si pronunciava su una unione costituita prima del 2008,  è stato affermato che:
“1. L’unione di comuni è direttamente soggetta ai vincoli relativi alla spesa del personale di cui all’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 2006.”.
Nel caso di specie l’Unione istante è caratterizzata da un solo comune soggetto all’obbligo di associarsi, rappresentando una categoria di Unione definibile come “mista” e che la stessa è stata costituita solo nel 2016 e che il personale tutto è stato trasferito dai Comuni partecipanti a novembre 2018, esercizio in cui ha iniziato a svolgere la sua attività. 
La data di costituzione rileva ai fini del parere da rendere atteso che l’Unione non ha mai avuto una spesa “distinta” da quella dei singoli comuni e costituisce un elemento di diversità rispetto alla fattispecie che ha originato la delibera n. 20/SEZAUT/2018/QMIG, nel cui ambito è stato affermato che l’Unione, ente non soggetto al patto di stabilità, ha come limite di spesa per il personale quello indicato dall’art 1 comma 562 della legge n. 296/2006, ossia la spesa sostenuta nel 2008 (cfr. punto 7, in parte motiva della deliberazione n.20/2018).
All’Unione istante, costituita soltanto recentemente, mancherebbe dunque il parametro di riferimento così individuato e difetterebbe del presupposto previsto dalla legge (spesa 2008)
Per quanto su esposto, il quesito oggi all’esame affronta una problematica che, a parere del Collegio, non trova parametri di riferimento nell’ambito della delibera della Sezione delle Autonomie n. 20/SEZAUT/2018/QMIG.
L’art. 22, comma 5-bis, del d.l. n. 50 del 2017 ha aggiunto l’ultimo periodo all’art. 32, comma 5 del TUEL, che attualmente recita “All'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. I comuni possono cedere, anche parzialmente, le proprie capacità assunzionali all'unione di comuni di cui fanno parte”.
L’Unione, infatti, in assenza del parametro previsto dal comma 562, può soltanto replicare la spesa del personale dei comuni partecipanti e che ha come limite quello rappresentato della somma della media sostenuta dagli enti nel triennio 2011/2013 per i motivi che vengono di seguito illustrati.
La spesa precedentemente sostenuta, da considerare ai fini del rispetto del suddetto limite, è quella rappresentata dalla somma della media relativa alla spesa per il personale sostenuta dai singoli comuni nel triennio 2011-2013, in quanto i comuni partecipanti all’Unione nel 2015 erano entrambi soggetti al c.d. patto di stabilità, ai sensi dell’art 1, comma 762 della legge n. 208/2015.
In senso analogo si richiama il parere reso dalla Sez. regionale di controllo per il Piemonte n. 1/2018/SRCPIE/PAR, la quale, in una fattispecie afferente la fusione di comuni entrambi inferiori a 1000 abitanti ma che per effetto della intervenuta fusione al 1° gennaio 2018 superavano la popolazione di 1000 abitanti, ha espresso il seguente orientamento: “Più in particolare, la Sezione rileva che deve ritenersi esclusa l’applicazione del comma 562 della legge n. 296/2006, trattandosi di disposizione eccezionale che fa riferimento ad Enti che nel 2015 non erano sottoposti alla disciplina del patto di stabilità interno, presupposto che non ricorre nella fattispecie in scrutinio atteso che l’Ente di nuova istituzione – Cellio con Breia – è stato istituito a decorrere dal 1 gennaio 2018”
Per quanto riguarda il secondo quesito, ossia le modalità con cui deve essere   progressivamente ridotta la spesa nel triennio, questa Sezione con il parere n. 86/2019 ha già dato riscontro ad analoga richiesta affermando che il contenimento della spesa di personale programmata deve considerare come parametro di riferimento il valore medio del triennio 2011 – 2013, che deve essere rispettato dalla spesa sostenuta in ciascuna annualità.
Si aggiunga che l’art. 32 del TU sugli enti locali, al comma 5, nello statuire che a regime le unioni, attraverso idonee misure di razionalizzazione, devono assicurare progressivi risparmi di spesa in materia di personale, non fa alcun riferimento al triennio; dal ché ne consegue che il medesimo principio del contenimento annuale della spesa cui sono tenuti i comuni,  trova applicazione anche alle unioni di comuni, costituite in particolare per realizzare economie di scala in tempi brevi proprio in virtù del processo associativo.
In sede di prima applicazione la spesa non potrà superare quella sostenuta in precedenza dai comuni e negli anni successivi si dovrà procedere alla sua riduzione progressiva, come indicato dal richiamato art. 32, comma 5  che sancisce in particolare “...Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti…”
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere
Il Relatore
(Luigi Burti)
Il Presidente
(Simonetta Rosa)
Depositata in Segreteria il
05/04/2019
Il Funzionario preposto
al servizio di supporto
(Aldo Rosso)
 
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