Tratto da: ildirittoamministrativo.it 

Autore: Giovanni Pasceri 

Nota a Corte di giustizia dell’Unione europea, Settima Sezione, ordinanza 3 febbraio 2026, nella causa C-316/25. Regione Umbria c. Ge.Fi.L. Gestione Fiscalità Locale SpA.

Massima

L’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire l’archivio nazionale pubblico automobilistico, qualora tale appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo.

 

ABSTRACT

Con l’ordinanza in commento la Corte di giustizia dell’Unione europea ribadisce i presupposti ai quali il contratto concluso tra due amministrazioni aggiudicatrici può sottrarsi all’applicazione della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici in quanto riconducibile a una forma di cooperazione nel settore pubblico. La pronuncia, che si inscrive nel solco di un consolidato orientamento giurisprudenziale, chiarisce che l’accordo con cui una regione affida a un ente pubblico non economico la gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica, a fronte del mero rimborso dei costi sostenuti dall’ente affidatario, non integra i requisiti della cooperazione effettiva e finalizzata al perseguimento di obiettivi comuni, bensì costituisce un vero e proprio appalto pubblico di servizi soggetto all’obbligo di gara. Il commento analizza i profili dogmatici della distinzione tra cooperazione pubblica e appalto, la tecnica argomentativa della Corte e le ricadute sistematiche sul diritto interno degli appalti.

INDICE

1. Il caso di specie e l’iter processuale 2. Il quadro normativo di riferimento 3. Il precedente Ge.Fi.L. (C-618/19) e la sentenza Remondis (C-429/19): il requisito della cooperazione effettiva 4. La soluzione della Corte nell’ordinanza C-316/25 5. Considerazioni conclusive

 

1. Il caso di specie e l’iter processuale

La vicenda trae origine da una controversia tra la Regione Umbria e la Ge.Fi.L. – Gestione Fiscalità Locale SpA, società operante nel settore dei servizi di supporto alla gestione delle tasse automobilistiche regionali.

Con la delibera di giunta n. 126 del 7 febbraio 2023, la Regione Umbria aveva disposto, per il triennio 2023–2025, la prosecuzione della collaborazione informatica con l’Automobile Club d’Italia (ACI) per la gestione della tassa automobilistica regionale, formalizzata mediante uno schema di accordo di cooperazione. L’affidamento avveniva senza espletamento di procedure ad evidenza pubblica, sul presupposto che il rapporto in questione integrasse un’ipotesi di cooperazione tra enti pubblici esente dalla normativa sugli appalti ai sensi dell’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE[1] e del corrispondente art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 50 del 2016.[2]

La Ge.Fi.L. impugnava la delibera dinanzi al TAR Umbria, evidenziando come delibere precedenti di identico contenuto (nn. 1232/2021 e 1361/2021, relative agli anni 2018–2022) fossero già state annullate dallo stesso giudice amministrativo.[3] Richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia – e in particolare l’ordinanza resa nella medesima questione con riguardo alla Regione Campania[4] –, la ricorrente sosteneva che le condizioni per l’esclusione dall’obbligo di gara non risultassero soddisfatte, in quanto la Regione si limitava a corrispondere all’ACI il rimborso delle spese sostenute per la messa a disposizione del proprio sistema informatico di gestione, senza che vi fosse alcuna cooperazione in senso proprio.

Il TAR Umbria accoglieva il ricorso e ordinava alla Regione di procedere a una gara d’appalto.

La Regione Umbria appellava al Consiglio di Stato, il quale – nutrendo dubbi circa la compatibilità con l’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE dell’art. 51, commi 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 124/2019[5] (che legittimava la cooperazione tra regioni e gestore del pubblico registro automobilistico) – sospendeva il procedimento e rimetteva la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia.

 

2. Il quadro normativo di riferimento

L’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE prevede che un contratto concluso esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva ove ricorrano cumulativamente tre condizioni: i) il contratto stabilisce o realizza una cooperazione finalizzata a garantire la prestazione di servizi pubblici che le parti sono tenute a svolgere, nell’ottica di conseguire obiettivi comuni; ii) l’attuazione della cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; iii) le amministrazioni partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20% delle attività interessate dalla cooperazione.[6]

La norma – trasfusa nell’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 50/2016 (ora art. 7, comma 4, d.lgs. n. 36/2023)[7] – codifica sul piano positivo la consolidata giurisprudenza europea in materia di cooperazione cosiddetta orizzontale (o partenariato pubblico-pubblico), distinguendola dall’ipotesi di controllo analogo (affidamento in house, art. 12, parr. 1–3, dir. 2014/24/UE).

Il d.l. n. 124/2019, alle disposizioni oggetto del rinvio pregiudiziale (art. 51, commi 2-bis e 2-ter), disciplinava l’integrazione tra il sistema informativo del pubblico registro automobilistico (gestito dall’ACI) e gli archivi regionali della tassa automobilistica, prevedendo che le regioni potessero avvalersi «della cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico». La norma era dunque interpretabile come fondamento legale dell’affidamento diretto censurato dalla Ge.Fi.L.

 

3. Il precedente Ge.Fi.L. (C-618/19) e la sentenza Remondis (C-429/19): il requisito della cooperazione effettiva

Il dato più significativo dell’ordinanza in commento risiede nella scelta della Corte di statuire ai sensi dell’art. 99 del proprio regolamento di procedura,[8] stante la circostanza che la risposta alla questione pregiudiziale «può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza».[9] La Corte richiama, in particolare, due pronunce: l’ordinanza C-618/19[10] e la sentenza Remondis.[11]

Nella sentenza Remondis (C-429/19) la Corte aveva chiarito che la nozione di cooperazione prevista dall’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE deve essere intesa in senso stretto: la conclusione di un accordo di cooperazione deve apparire come il compimento di un iter collaborativo tra le parti, non limitandosi a una prestazione unilaterale a titolo oneroso.[12] La cooperazione ha, per sua natura, una dimensione intrinsecamente collaborativa nel senso che ciascun partecipante deve apportare un autonomo e distinto contributo positivo finalizzato alla realizzazione degli obiettivi comuni, senza che uno dei contraenti si limiti al ruolo passivo di finanziatore dell’altro.[13]

L’ordinanza Ge.Fi.L. (C-618/19) – riguardante un caso sostanzialmente analogo intercorso tra l’ACI e la Regione Campania – aveva applicato tali principi giungendo alla medesima conclusione: il mero rimborso delle spese sostenute da un contraente non vale a qualificare il rapporto come cooperazione, perché altrimenti non sarebbe possibile distinguere la cooperazione dall’appalto.[14] La Corte aveva altresì precisato che le tre condizioni ex art. 12, par. 4, sono cumulative: il difetto di anche una sola di esse è sufficiente per far rientrare il contratto nell’ambito di applicazione della direttiva e quindi nell’obbligo di gara.

 

4. La soluzione della Corte nell’ordinanza C-316/25

La Corte, dopo aver richiamato le statuizioni delle due pronunce precedenti, procede a un’analisi succinta ma incisiva dei fatti di causa, così come descritti nell’ordinanza di rinvio del Consiglio di Stato.

Il giudice del rinvio aveva già messo in dubbio l’esistenza di un’effettiva cooperazione tra la Regione Umbria e l’ACI, rilevando che l’accordo di cooperazione in questione aveva per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo, senza che emergesse alcun obiettivo comune alle due parti. A giudizio del Consiglio di Stato, l’ACI si limitava ad assistere la Regione nella gestione del suo archivio regionale della tassa automobilistica, cioè a svolgere un servizio nell’interesse esclusivo della Regione stessa, non già nell’interesse generale comune delle due amministrazioni.

Sulla base di tali elementi fattuali, la Corte giunge alla conclusione che la condizione di cui all’art. 12, par. 4, lett. a), dir. 2014/24/UE non risulta soddisfatta: manca la finalizzazione della cooperazione alla realizzazione di obiettivi comuni alle due amministrazioni.

La considerazione che il considerando 33, terzo comma, della direttiva esige che la cooperazione si fondi su un concetto cooperativistico[15] – implicitamente richiamato nella sentenza Remondis[16] – trova piena conferma anche nel presente caso.

La Corte osserva, in definitiva, che poiché le condizioni di cui all’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE sono cumulative, l’inosservanza anche di una sola di esse – nella specie la condizione sub a) – è sufficiente a concludere che l’affidamento diretto senza gara della viola tale disposizione. L’art. 51, commi 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 124/2019, nella misura in cui consente un affidamento diretto che si risolve nell’acquisizione di una prestazione a titolo oneroso, risulta pertanto incompatibile con l’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE.

Da ciò si desume che deve sussistere una reale e concreta cooperazione orizzontale. L’ordinanza in esame si inserisce in un filone giurisprudenziale che manifesta una visione rigorosa dell’esenzione prevista dall’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE. La Corte di giustizia ha costantemente ricondotto le eccezioni alla disciplina degli appalti pubblici a una lettura restrittiva, in coerenza con il principio generale per cui le deroghe a norme che tutelano la concorrenza e il mercato interno debbono essere interpretate in senso stretto.

Il fondamento di tale approccio risiede nella natura stessa della cooperazione orizzontale: essa si distingue dall’appalto non per la forma giuridica dell’atto, ma per la sostanza del rapporto. Ciò che qualifica la cooperazione è la partecipazione di tutte le parti al perseguimento di obiettivi pubblici condivisi, la cui realizzazione non potrebbe essere garantita senza il contributo attivo di ciascuno. In assenza di questa dimensione collaborativa, il rapporto intercorrente tra due enti pubblici non si distingue, sul piano funzionale, da un ordinario appalto di servizi.[17]

Un elemento dirimente nella valutazione della Corte – e già nella precedente ordinanza C-618/19 – è la presenza di un corrispettivo a favore dell’ente cooperante. Il ragionamento è lineare: se uno dei contraenti si limita a erogare una prestazione ricevendo in cambio un rimborso delle spese (o un corrispettivo economicamente equivalente), il rapporto è ontologicamente un appalto pubblico, soggetto come tale all’art. 2, par. 1, n. 5, dir. 2014/24/UE, che definisce gli appalti pubblici come contratti a titolo oneroso.

Questa impostazione chiarisce altresì che la qualificazione dell’accordo non dipende dalla denominazione formale scelta dalle parti né dal nomen iuris (nel caso specifico “accordo di cooperazione”), ma dalla reale struttura del rapporto: se vi è onerosità senza reciprocità collaborativa, non si è in presenza di cooperazione.

 

5. Considerazioni conclusive

L’ordinanza della Corte di giustizia del 3 febbraio 2026 nel caso C-316/25 (Regione Umbria c. Ge.Fi.L.) si segnala per la coerenza e la fermezza con cui la Corte ribadisce un’acquisizione consolidata: l’esenzione dall’obbligo di gara per la cooperazione tra enti pubblici ai sensi dell’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE ha carattere eccezionale e richiede la presenza cumulativa di condizioni sostanziali che non si esauriscono nella semplice veste formale dell’accordo.

Il nucleo del ragionamento – già espresso nelle sentenze Remondis e Ge.Fi.L. C-618/19 – è che la cooperazione orizzontale presuppone una vera dimensione collaborativa: le parti devono perseguire obiettivi comuni, apportando ciascuna un contributo sostanziale, e non può essere qualificata come tale un’operazione che si riduce all’acquisizione di una prestazione contro corrispettivo, indipendentemente dallo status pubblico del prestatore.

Per gli enti locali e le regioni italiane, la pronuncia rappresenta un monito chiaro: la volontà di ricorrere a forme di cooperazione interistituzionale non può tradursi in un’elusione delle procedure concorrenziali. Le amministrazioni che intendano giovarsi dell’esenzione devono garantire che la struttura concreta dell’accordo rifletta una reale interdipendenza collaborativa, documentata e verificabile in sede giurisdizionale.

Infine, il ricorso allo strumento dell’ordinanza ex art. 99 del regolamento di procedura conferma che, su questo terreno, il diritto europeo degli appalti ha raggiunto un livello di maturità e stabilità interpretativa tale da non richiedere ulteriori chiarimenti[18]. La scelta di decidere mediante ordinanza motivata ai sensi dell’art. 99 è di per sé un segnale eloquente: la Corte afferma che la questione non presenta alcuna novità interpretativa. Lo scopo, sul piano procedurale, è quello di scoraggiare la proposizione di rinvii pregiudiziali sulla medesima questione già risolta. Il sistema delle eccezioni all’obbligo di gara è, dunque, un numerus clausus di stretta interpretazione, e nessuna disposizione nazionale può ampliarne la portata oltre i confini stabiliti dalla direttiva.

 

 

 

[1]Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, GU L 94 del 28.3.2014, pag. 65.

[2]Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici (GURI n. 91, 19 aprile 2016, suppl. ord. n. 10), art. 5, comma 6.

[3]TAR Umbria, sentenza resa nel giudizio di primo grado richiamata nell’ord. di rinvio (Consiglio di Stato, ord. 5 maggio 2025). Le delibere regionali nn. 1232/2021 e 1361/2021, relative agli anni 2018–2022, erano già state annullate.

[4]Corte giust. UE, 30 giugno 2020, C-618/19, Ge.Fi.L. – Gestione Fiscalità Locale SpA c. Regione Campania, ECLI:EU:C:2020:508.

[5]Decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito in legge 19 dicembre 2019, n. 157, art. 51, commi 2-bis e 2-ter.

[6]Le tre condizioni (cooperazione finalizzata a obiettivi comuni; esclusiva considerazione dell’interesse pubblico; meno del 20% di attività sul mercato aperto) sono cumulative: il difetto di una sola è sufficiente ad escludere l’esenzione. Cfr. Corte giust. UE, 30 giugno 2020, Ge.Fi.L., C-618/19, cit., par. 24.

[7]Cfr. art. 7, comma 4, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (nuovo Codice dei contratti pubblici), che riproduce l’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE.

[8]Articolo 99 del Regolamento di procedura della Corte di giustizia: la Corte può statuire con ordinanza motivata quando la risposta alla questione pregiudiziale «può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o non dà adito a nessun ragionevole dubbio».

[9]Sull’istituto del rinvio pregiudiziale e sulla sua funzione nomofilattica v. C. Barnard – S. Peers (eds.), European Union Law, Oxford, 2023, cap. 8.

[10] Corte di giustizia UE, sez. IX, ordinanza 30 giugno 2020, C–618/19, Ge.Fi.L. – Gestione Fiscalità Locale SpA.

[11]Corte giust. UE, 4 giugno 2020, C-429/19, Remondis GmbH & Co. KG Region Nord c. Region Hannover, ECLI:EU:C:2020:436.

[12]Corte giust. UE, 4 giugno 2020, Remondis, C-429/19, cit., par. 28–29.

[13]Sul concetto di cooperazione effettiva vedasi già Corte giust. UE, 9 giugno 2009, C-480/06, Commissione c. Germania, ECLI:EU:C:2009:357, par. 37; Corte giust. UE, 19 dicembre 2012, C-159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e a., ECLI:EU:C:2012:817, par. 34 ss.

[14]Corte giust. UE, 30 giugno 2020, Ge.Fi.L., C-618/19, cit., par. 27: «se un siffatto rimborso delle spese bastasse da solo a caratterizzare una cooperazione ai sensi dell’art. 12, par. 4, non potrebbe stabilirsi nessuna distinzione tra una siffatta cooperazione e un appalto pubblico non rientrante nell’esclusione prevista da detta disposizione».

[15]Considerando 33, terzo comma, direttiva 2014/24/UE: «la cooperazione dovrebbe fondarsi su un concetto cooperativistico e non su uno di mercato».

[16]Corte giust. UE, 4 giugno 2020, Remondis, C-429/19, cit., par. 28.

[17]In dottrina, sul partenariato orizzontale v. M. Cafagno, Principi e regole dell’azione amministrativa, Milano, 2017; R. Caranta, I contratti pubblici, Torino, 2012; G. Greco, Accordi amministrativi tra provvedimento e contratto, Torino, 2003. Per un inquadramento europeo: S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement, London, 2014, vol. I.

[18] Le amministrazioni regionali non possono affidare la gestione dei propri archivi della tassa automobilistica all’ACI senza previa gara, qualunque sia la denominazione dell’atto e pur in presenza di una previsione legislativa nazionale abilitante. La compatibilità con il diritto UE del nuovo quadro normativo (art. 7, comma 4, d.lgs. n. 36/2023) dipende integralmente dall’osservanza, in concreto, dei requisiti sostanziali dell’art. 12, par. 4, dir. 2014/24/UE.