Tratto da: Lavoripubblici
Può una pubblica amministrazione affidare a un’altra attività di progettazione, supporto tecnico o gestione delle procedure di gara attraverso una convenzione stipulata ai sensi dell’art. 15 della Legge n. 241/1990, evitando così l’applicazione del Codice dei contratti pubblici?
È il quesito affrontato da ANAC con la Delibera n. 219 del 10 giugno 2026, nella quale l’Autorità prende in esame il modello organizzativo adottato da un’Agenzia regionale chiamata a fornire assistenza tecnica a numerosi enti del territorio mediante accordi di collaborazione.
A essere messa in discussione non sono nè la possibilità per le amministrazioni di collaborare tra loro, né le funzioni attribuite all’Agenzia dalla legge regionale istitutiva, bensì le modalità con cui tale collaborazione viene organizzata e i limiti entro i quali gli accordi ex art. 15 della Legge n. 241/1990 possono essere utilizzati senza eludere le regole previste dal Codice dei contratti pubblici.
L’istruttoria nasce da un esposto riguardante numerosi accordi di collaborazione sottoscritti tra un’Agenzia strategica regionale e diversi enti pubblici del territorio nel periodo compreso tra il 2018 e il 2025.
In particolare, ANAC ha concentrato l’attenzione su una convenzione stipulata nel settembre 2025 con un Comune, il cui modello operativo è stato adottato anche nei rapporti instaurati con numerose altre amministrazioni. Le convenzioni avevano ad oggetto, tra l’altro, attività di progettazione, supporto tecnico-amministrativo, verifica preventiva della progettazione, predisposizione della documentazione di gara e ulteriori servizi specialistici destinati a soddisfare esigenze proprie degli enti beneficiari.
Dall’esame della documentazione è risultato che tali accordi interessavano una pluralità di settori, dall’edilizia scolastica e residenziale alle infrastrutture viarie e portuali, fino agli interventi ambientali, al recupero urbano e alla valorizzazione dei beni culturali.
Si tratta di un ambito operativo così esteso da indurre l’Autorità a ritenere che le convenzioni avessero perso quella specificità che dovrebbe caratterizzare gli accordi di collaborazione previsti dall’art. 15 della Legge n. 241/1990 e finissero per disciplinare, in via generale, il supporto dell’Agenzia alle amministrazioni aderenti.
Una parte importante della motivazione è dedicata ai requisiti che devono essere presenti affinché un accordo tra amministrazioni possa essere sottratto all’applicazione del Codice dei contratti pubblici.
Non è sufficiente che entrambe le parti siano soggetti pubblici, ma è necessario, innanzitutto, che l’accordo persegua un interesse realmente comune e che ciascuna amministrazione partecipi in modo effettivo allo svolgimento delle attività, condividendo responsabilità e contribuendo al raggiungimento dell’obiettivo comune. Allo stesso modo, i trasferimenti economici devono limitarsi al ristoro delle spese sostenute e non assumere la funzione di corrispettivo di una prestazione.
Di conseguenza, non può essere considerato interesse comune il generico obiettivo di rendere più efficiente la progettazione, la realizzazione o la gestione delle opere pubbliche, perché si tratta di una finalità che accomuna qualsiasi amministrazione. La cooperazione istituzionale deve invece riguardare l’esercizio concreto delle funzioni attribuite dalla legge ai soggetti coinvolti e rappresentare il punto di incontro dei rispettivi interessi istituzionali.
Quando ricorrono contemporaneamente tutti questi presupposti il rapporto va ricondotto alla cooperazione istituzionale disciplinata dall’art. 7 del D.Lgs. n. 36/2023. Se, invece, una delle amministrazioni assume il ruolo di soggetto che eroga servizi nell’interesse dell’altra, anche a fronte del solo rimborso dei costi sostenuti, vengono meno le condizioni che giustificano l’esclusione dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici.
Il punto sul quale si concentra maggiormente la delibera riguarda la qualificazione giuridica della convenzione. Per ANAC, infatti, il rapporto esaminato non presentava le caratteristiche proprie della cooperazione istituzionale, ma quelle di un appalto pubblico di servizi.
La convenzione non individuava uno specifico progetto da sviluppare congiuntamente né definiva un interesse pubblico condiviso da perseguire attraverso il contributo di entrambe le amministrazioni. Al contrario, si configurava come una cornice generale destinata a disciplinare una pluralità di future attività, demandando ai successivi atti attuativi l’individuazione dei singoli interventi.
Secondo l’Autorità, la convenzione presupponeva l’esistenza di un interesse comune che, in realtà, non emergeva dal contenuto dell’accordo.
In pratica, l’Agenzia metteva a disposizione dell’ente beneficiario competenze tecniche e amministrative normalmente riconducibili alle funzioni di quest’ultimo. Le attività riguardavano la progettazione, il supporto al RUP, la verifica preventiva della progettazione, la predisposizione degli atti di gara e numerosi altri servizi specialistici svolti nell’interesse esclusivo dell’amministrazione richiedente.
Ciò significa che l’Agenzia non partecipava allo svolgimento di una funzione comune, ma assumeva l’impegno di eseguire prestazioni finalizzate a soddisfare esigenze proprie dell’ente beneficiario.
Le criticità, tuttavia, non riguardavano lo specifico atto in esame che, considerato isolatamente, non presentava particolari profili problematici, poiché le attività richieste apparivano riconducibili alla committenza su delega prevista dal Codice dei contratti pubblici.
I rilievi dell’Autorità riguardavano invece la convenzione quadro, che aveva attribuito all’Agenzia un ruolo molto più ampio, destinato a estendersi a una pluralità di interventi e di amministrazioni, superando così il perimetro entro il quale può operare la cooperazione istituzionale.
Un altro passaggio della delibera riguarda il modo in cui l’Agenzia ha organizzato concretamente lo svolgimento delle attività affidatele, ricorrendo ad accordi quadro per acquisire sul mercato rilievi, prove, saggi, misurazioni e numerosi altri servizi tecnici specialistici.
Per ANAC questo elemento ha assunto un rilievo particolare, perché dimostra che una parte consistente delle attività oggetto delle convenzioni veniva realizzata facendo ricorso a operatori economici esterni, che operavano sotto la responsabilità dell’Agenzia.
Secondo l’Autorità, questa modalità organizzativa ha sottratto ampi ambiti di attività alla logica della cooperazione tra amministrazioni e ha finito per trasformare l’Agenzia in un soggetto che offriva servizi tecnici agli enti convenzionati, assumendo anche il coordinamento dell’attività svolta da professionisti e imprese incaricati sul mercato.
Da questo ragionamento discende una conseguenza. Se l’Agenzia prestava servizi tecnici agli enti pubblici, il rapporto doveva essere assoggettato alle regole del Codice dei contratti pubblici. Se, invece, si ritiene che operi nell’ambito di una cooperazione istituzionale, gli affidamenti esterni effettuati per soddisfare le esigenze delle amministrazioni convenzionate rischiano di configurare un’attività di aggregazione della committenza, riservata ai soggetti qualificati dal D.Lgs. n. 36/2023.
Le conclusioni raggiunte dall’Autorità trovano conferma anche nell’analisi degli aspetti economici disciplinati dalla convenzione.
Il Regolamento adottato dall’Agenzia prevedeva infatti il pieno ristoro dei costi sostenuti per lo svolgimento delle attività, comprendendo il costo del personale, le spese generali e le ulteriori voci necessarie all’esecuzione degli incarichi.
Sebbene tali somme fossero formalmente qualificate come rimborsi spese, il meccanismo delineato realizzava, nella sostanza, il pieno ristoro dei costi sostenuti dall’Agenzia, determinando una situazione nella quale un soggetto eseguiva le attività richieste mentre l’altro ne sosteneva integralmente l’onere economico. Anche questo elemento è stato considerato incompatibile con il modello della cooperazione istituzionale.
Alla stessa conclusione ha condotto la previsione di anticipazioni e acconti. L’Autorità ritiene infatti che tali modalità di pagamento mal si concilino con un rapporto fondato sulla collaborazione tra amministrazioni e richiama inoltre l’art. 33 dell’Allegato II.14 del D.Lgs. n. 36/2023, che esclude l’anticipazione del prezzo per le prestazioni di natura intellettuale, tra le quali rientrano i servizi di ingegneria.
La delibera dedica infine uno specifico approfondimento agli incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023. Secondo ANAC, la disposizione ha carattere eccezionale e non poteva essere applicata in via analogica al personale dell’Agenzia. Gli incentivi, inoltre, sono destinati a valorizzare il personale interno della stazione appaltante e non possono essere riconosciuti per attività che rientrano nell’ordinaria missione istituzionale dell’ente.
Peraltro, il riconoscimento degli incentivi ha costituito anche un ulteriore indice della natura delle attività svolte, confermando che esse si configuravano come vere e proprie prestazioni di servizi piuttosto che come un rapporto di collaborazione istituzionale.
ANAC ha quindi raccomandato all’Agenzia di tenere conto delle osservazioni formulate nella definizione dei futuri rapporti con altri enti, ribadendo un principio destinato ad assumere rilievo anche oltre la vicenda esaminata. Ogni volta che due amministrazioni intendono ricorrere a un accordo di collaborazione è infatti necessario verificare se ricorrano realmente tutti i presupposti richiesti dall’art. 7 del D.Lgs. n. 36/2023 e dalla giurisprudenza in materia.
Non è quindi sufficiente che entrambe le parti siano soggetti pubblici o che l’accordo richiami formalmente l’art. 15 della Legge n. 241/1990. Occorre invece accertare che le amministrazioni perseguano un interesse effettivamente comune, che partecipino entrambe allo svolgimento delle funzioni oggetto dell’accordo e che il rapporto non si traduca, nella sostanza, nell’affidamento di servizi tecnici dietro corresponsione di un corrispettivo, anche quando questo assuma la forma del rimborso integrale dei costi sostenuti.
In altre parole, la qualificazione di un rapporto non dipende dalla denominazione attribuita alla convenzione, ma dal contenuto effettivo degli impegni assunti dalle parti e dalle modalità con cui tali attività vengono concretamente svolte. Se una pubblica amministrazione opera nell’interesse esclusivo di un’altra, assumendo di fatto il ruolo di prestatore di servizi, trova applicazione il D.Lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal nomen iuris attribuito dalle parti al rapporto.
