L’accordo quadro è uno strumento strategico per la pianificazione e la razionalizzazione degli acquisti, ma la sua natura giuridica continua a sollevare interrogativi: fino a che punto è possibile adattare le clausole nei contratti applicativi senza incorrere in modifiche sostanziali? La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7786 del 6 ottobre 2025 interviene a chiarire proprio questo delicato equilibrio, offrendo un’interpretazione coerente con la normativa vigente.

Il caso specifico: tra convenzione quadro e contratti applicativi

La vicenda trae origine dall’adesione di un’amministrazione pubblica ad una convenzione-quadro per la gestione di servizi energetici. In sede di stipula del contratto applicativo, l’amministrazione aveva previsto alcune prestazioni aggiuntive, ritenute necessarie per migliorare l’efficienza complessiva del servizio. Tali integrazioni hanno generato un contenzioso con l’operatore economico escluso, che ha denunciato l’introduzione di prestazioni “nuove” e, quindi, la violazione dei principi di concorrenza e trasparenza. Secondo il ricorrente, l’amministrazione avrebbe affidato direttamente attività non previste nell’accordo quadro, eludendo le regole dell’evidenza pubblica.

Il principio di “tollerabilità”

La decisione del Consiglio di Stato introduce un concetto importante: il limite della tollerabilità. Secondo il Collegio, gli adattamenti introdotti nei contratti applicativi sono ammissibili solo se non alterano l’equilibrio economico-giuridico del rapporto e non generano effetti concorrenziali autonomi.

Il parametro di tollerabilità deve essere valutato considerando:

• l’incidenza economica delle modifiche, che non deve comportare un incremento significativo del valore del contratto;
• la funzionalità delle prestazioni aggiuntive, che devono essere accessorie o migliorative rispetto all’oggetto originario;
• la coerenza sistematica con l’accordo quadro di riferimento, che deve rimanere il perno regolatorio dell’intero rapporto.

In questa prospettiva, le variazioni che si limitano a rendere più efficiente l’esecuzione o a garantire la continuità del servizio rientrano nel concetto di adattamento fisiologico e non determinano una violazione del principio di concorrenza. Diversamente, quando l’amministrazione inserisce prestazioni nuove o economicamente autonome, si configura una modifica sostanziale e quindi un affidamento illegittimo.

Possiamo quindi affermare in sintesi che:

• ogni modifica o adattamento del contratto applicativo deve essere motivato, documentato e giustificato da esigenze tecniche o funzionali;
• le prestazioni aggiuntive devono essere coerenti con l’oggetto dell’accordo quadro e non determinare nuovi obblighi economici rilevanti;
• gli effetti complessivi sull’equilibrio contrattuale devono rimanere entro il limite della proporzionalità, per non generare vantaggi competitivi indebiti.